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2025年03月13日
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11月22日，國家土地副總督察甘藏春表示，最近中央把改革征地制度、修改土地管理法作為重大任務，要求加快推進。而我國征地制度的最大弊端，就是農地城鎮化過程中造成農民城市化進程滯后，造成大量“偽城市化”農民。
近30年，中國社會的快速城鎮化，注定是中國歷史上最深刻的事變，也是世紀之交人類社會的重大事件。做好這件事，有利于中國更好更快實現現代化轉型；這件事出了偏差，將延誤發展，造成浪費；若偏差太大，中國現代化暫時中斷也未為不可。
中國走向城市化的趨勢誰也改不了，但這不意味著這個過程必然是多贏博弈過程，更不意味著這個過程一定和諧平順。事實上，我國的城鎮化過程的確有值得檢討之處。
第一，我國相當多的農民在職業上實現了城鎮化，但生活居所并沒有實現城鎮化。他們一邊在城市工作，一邊在家鄉或家鄉的小鎮繼續建房。這種情形不僅意味著他們的生活質量不高，也意味著資本和土地資源的低效率利用。產生這一問題的主要原因，是我國對土地用途的管理、管制機制不健全，以及大中城市的住房價格過高。
第二，我國城鄉建設規劃缺乏法制化、民主化基礎，滋生諸多城鄉建設問題。我國有一部城鄉規劃法，但城市規劃本身不具有地方法規的效力，一些地方行政首長對規劃可以朝令夕改，利益集團可以對規劃變更隨意施加影響，圈占大地盤，假借公共利益之名，讓百姓黯然離開世代祖業。
第三，基層政府對人口布局干預過度，人口布局不盡合理。中央政府順應地方政府的要求，推行城鄉建設用地“增減掛鉤“政策本身，有利于土地資源合理配置，方向是正確的，但不少地方的確存在操作失當問題。已有的專業農戶和潛在的專業農戶不適合集中居住，卻被動員集中居住了；脫離農業的農戶集中居住后，其新的居民點規模不夠大，基礎設施建設效率低，不能成為這些居民的久留之地。這種狀況既損失農業效率，又導致資源浪費。
第四，農民進城后，盡管勞動時間長，勞動強度高，勞動環境差，但勞動收入和勞動保障程度卻低于城市勞動者。這種情形近年來有所變化，國家出臺了一批有利于改善農民工境遇的政策，有的經濟發達地區采取了很多措施提高進城務工農民的工資福利待遇，但總體改觀還不夠大。部分進城務工農民還犧牲了家庭幸福，并給后代健康成長帶來問題。相關情形被人們稱為“留守兒童”和“留守老人”問題。
第五，因為上述問題，致使部分留在農村的居民也未能充分享有城鎮化的利益。因為大部分進城務工農民沒有在城市扎根，也因為土地制度的弊端，農村的耕地未能合理集中到留守農戶的手里。大部分農戶處于兼業狀態，往往是男性勞動力在城市務工，女性勞動力在家里種地。城市和農村的收入差距，使得一部分農戶對耕地有一種“種之無利、棄之可惜”的心態，影響土地的利用效益的提升。
第六，有限的耕地流轉也存在一些問題。在城鎮化背景下，大量農民進城務工，的確產生了耕地流轉的必要性，并會產生專業農戶。如果機制順暢，專業農戶多會在農村原住民中產生。但，實際情況并不完全如此。目前，城市資本熱衷“下農村”，在地方政府的支持下，土地被流轉到了城市商人手里。有的商人擁有了過多的土地，發生了“規模不經濟”的情形，便把一部分土地轉包給他人，賺取轉包收入。還有的城市商人圈占土地的目的，是為了將來爭取轉變土地用途，實現土地的增值。
第七，土地資源的用途管制尚有不足之處。多年來中央政府為堅守“耕地紅線”做了巨大努力，耕地總量得以保持。但，我國缺少的是優質耕地，中國農業競爭力也要靠優質耕地支撐。山區土地不足以支持競爭力農業，本應在嚴格規劃前提下建立享受型房地產業，但目前的土地用途管制政策沒有開辟這樣的土地利用前景。
第八，土地產權制度缺陷扭曲土地市場價格，加上土地資源的行政配置，造成城市土地浪費等多種“城市病”。城市土地70年使用權規定弊大于利，易產生城市地產交易受限、城市建筑景觀設計粗鄙等弊端。農民的土地財產權不落實，使土地的農地轉用價格與城市地價落差大，地方政府過度依賴土地財政，城市擴張沖動加劇，城市人口密度下降，土地利用率降低。中國低價“小產權房”和高價商品房并列奇觀，則來自城鄉建設用地的分類區別管理。
第九，土地需求管理不完善，易造成房地產泡沫。征收房產稅、贈與稅、遺產稅不僅有利于社會平等，還可以約束房地產市場需求，使國民支出結構合理化。目前，房產稅仍在試，試點城市也只是蜻蜓點水。贈與稅和遺產稅征收遠沒有提上議事日程。
第十，城市管理制度不健全，特別是市政管理、物業管理、人口管理制度弊端甚多，造成城市臟亂差，并影響到大中小城市均衡發展。我國各類城市違章建筑比比皆是，“蟻族”群落散布城市各處，大型城市的最低生活成本甚至低于小縣城。這種情形看起來體現“自由”，但卻影響到勞動人口的合理空間分布，導致大城市持續“攤大餅”，小城市勞動力成本相對高昂，投資環境惡化，出現產業空洞化。
指出以上問題，不是說要否定城鎮化的必要性，而是要清醒地認識到，如果沒有城鎮化，農村的麻煩會更多，農民的收入會更低。我們需要堅定不移地推進城鎮化，也要下決心解決城鎮化過程中出現的上述種種問題，使農民能享受到城鎮化的利益。
城鎮化是經濟發展的基本動力
在過去20年內，中國的城鎮化率平均每年提高1.2%以上，超過了世界歷史上任何大國城市化最快時期的速度。中國以往幾十年快速經濟成長，得益于城市化；未來20年到30年還可能借城市化之力，實現經濟的持續增長。后一個過程順利與否，取決于城鎮化道路怎么走。
三十多年改革開放的經驗證明，城鎮化是經濟發展的基本動力。中國經濟要保持長期健康發展的趨勢，需要有清晰可靠的大思路，但這個問題過去一直沒得到很好的解決。好在我們有了開放度較高的市場，地方政府又有一定的發展自主權，這就使資源配置調整大體能反映資源的稀缺性，以致經濟發展長期保持了活力。
中國資源配置調整的根本特點，就是城市比農村更缺乏廉價勞動力。于是，在大體自由的市場環境下，農村廉價勞動力源源不斷地流向城市。這是中國資源配置效率得以提高的主要的、根本的源泉，也是中國經濟成長的核心“秘密”。沒有過去的城鎮化，就沒有今天的經濟成就。就大國經濟成長歷史看，中國的城市化速度創造了新紀錄。
讓占總人口數多半的農民待在農村享受現代化的成果，是一句空話。我國農村有五六十萬個村莊，要在這些村莊建造城市標準的基礎設施，經濟上低效率，農民養不起。專業型小城市必須有數萬人以上的規模，綜合性的大城市必須有數十萬人以上規模，經濟上才有可持續性。這是世界經濟發展的基本規律，中國也不可能例外。
中國半數以上的人口要靠農業收入增長趕上城市居民收入，完全違背經濟規律。按我的計算，在目前已有1.5億農村勞動力轉移到城市的基礎上，農村的隱形失業率仍然接近50%。農民收入總量低，但日工資單價并不很低。農民總收入低，是因為農民的總勞動時間少于城市勞動者。
解決這個問題的辦法是讓現有農村人口大量走向城市。如果天時地利人和以后保障，再過25年左右的時間，中國農村人口占總人口的比重將下降為20%左右，其中一部分作為兼業農民，住在少數特色村；另一部分作為專業農民，分散居住在數百萬個小型居民點上。未來中國的現代化農業，需要專業農民來支撐。
思想要解放管理要精細
當下，最重要的是兩句話：思想要解放，管理要精細。
解放思想最要緊的，是重新認識土地制度改革的意義。對城市土地，不僅要“居者有其屋”，還要“居者有其地”。
無地何以有屋？對農村土地，要將農民的土地承包權和宅基地使用權，轉化為實實在在的土地財產權。中國法權上的集體所有制是“社區共同共有產權”，而經濟研究表明，農業生產適合采用“按份共有產權”或“私有產權（使用權）”。
按照這個要求，要實行多元化的土地產權制度，將農業生產用地歸于農民或農民按“按份共有”原則組織起來的合作社；將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區所有，而宅基地使用則完全歸農民擁有。
精細管理最要緊的，是實現城鄉規劃的法制化、民主化。每一級政府都應基于公共利益和人民需要確定規劃內容，并由人民代表大會通過表決，確定為一定級別政府的法律文件或地方行政規制。實現精細管理還要制定一系列針對城市物業、人口居所、建筑設計、景觀塑造等公共領域問題的解決辦法。
