據新華社報道,國家土地副總督察甘藏春11月22日表示,土地政策、土地立法重點要轉向減少耕地過多過快流失,轉向維護農民土地合法權益。如何維護農民土地合法權益,甘藏春給出的藥方是“總體上要把征地補償和被征地農民長遠安置區別開來。被征地農民安置,應在征地成本中加大”。
甘藏春的藥方實際上就是一句話:保證征地費用中的養老、吸勞成本。我在上海基層政府從事過征地工作并擔任過村支部書記,深知這個藥方十分具有針對性。相對于給農民的征地補償費來說,養老、吸勞費是農民利益更重要的和必需的保障。農民失去了土地,也就等于失去了基本的工作和收入,年齡達到一定階段的必須給予養老,未達到養老年齡的必須作為理應就業的勞動力人口給予吸收費用,養老費的實質相當于退休金,吸勞費的實質相當于失業金,它們是征地費用中理應包括的成本項目。雖然養老、吸勞費是被征地農民得以生存的最起碼保證,但在不能保證土地出讓農民收益的社會背景下,養老、吸勞費相對于所謂的“補償”來說,金額要大得多,因此,在中國,除了少數發達地區外,大多數的征地是把這一成本給抹掉了,即使在上海那樣的地方,至少在上世紀90年代前期,也存在著大量不包括這一成本的征地行為。所有這些不顧農民死活的征地行為,都是用所謂的“補償”混淆視聽,把被征地農民驅趕為流浪人口。
由此可見,甘藏春的藥方是具有一定現實意義的,但也必須看到,這藥方并非保護農民征地利益的根本之道,甚至可能成為愚弄和剝奪農民的新辦法。因為,這個藥方僅僅可能成為提高征地費的幌子,使得基層政府和農村基層組織增加一塊新收益的空間,占取農民的養老、吸勞費。
在現有制度背景下,保護農民征地利益的根本之道,還是在于落實憲法,擯棄所有違憲的法規和觀念。關鍵在于落實兩個原則:第一個原則是根據憲法第10條規定,落實農民土地的集體所有制度,界定清楚土地的國家所有制度和農民集體所有制度的界限,不能用國家所有制度涵蓋和剝奪集體所有制度。第二個原則是對第一個原則的落實,也即按照憲法第17、111條落實和承認農民集體的自治地位。農民集體的自治組織是擁有土地的獨立法人,與政府是平等的法律關系,在土地轉讓過程中是平等的交易一方,政府只能夠按照法規規定交易的行政程序和使用范圍,并在交易之后收取稅收,而不能支配乃至取代農民集體的地位和權利。