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2025年03月14日
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對于一個每年財政收入只有50萬元的鄉鎮來說，要償還兩個多億的欠款，即便不考慮利息因素，也需要400年的時間。這一案例出現在財政收支情況較好的中國經濟第一大省廣東，本報記者近日實地調查了云浮市都楊鎮的債務現狀。由于其超過2億元的債務，而成為研究廣東鄉鎮負債的一個難得的樣本。
曾經對廣東鄉鎮負債問題進行過專門調研的廣東省社科院珠三角區域經濟研究中心主任成建三表示，根據其所調研獲得的情況，廣東鄉鎮一級的負債問題“非常嚴重”，在很多地區，一般鄉鎮負債幾千萬都是“很平常的事例”。
根據國家審計署審計長劉家義所作的審計工作報告，全國地方政府性債務余額共10.7萬億元。獨立研究機構FOST(福盛德)認為，審計署報告明顯低估了地方政府的債務規模，并認為這一低估主要表現為：一是四級地方政府僅統計了三級，而鄉鎮政府債務問題突出；二是地方政府融資平臺公司的數目偏低；三是地方政府債務中的銀行貸款數額可能被低估。
鄉鎮隱性債務已成為一枚滴答作響的定時炸彈。
FOST報告測算，如果計算上鄉鎮政府，四級地方政府的債務是13.5萬億元，比審計署的統計多出近3萬億元，也就是鄉鎮一級政府至少存在3萬億元的隱形債務。
蝴蝶在熱帶輕輕扇動一下翅膀，遙遠的大洋彼岸就可能造成一場颶風。鄉鎮作為國家政治體制譜系的“神經末梢”，其經濟安全，關系全局。
都楊:400年才還得清的債
吳戰江上任鄉鎮領導以來最頭疼的事情就是如何設法償還鎮里歷年來欠下的債務。
今年37歲的吳戰江盡管1998年從廣東工業大學畢業后一直在鄉鎮工作，深知鄉鎮工作的艱難瑣碎，然而自從擔任云浮市云城區都楊鎮分管經濟的常務副鎮長以后，每天必須面對從幾大銀行到60多個個體老板組成的龐大債主以及天文數字般的欠款時，即使有再好的心理準備，心情也難得輕松起來。
“欠債還錢天經地義，”吳戰江說，但是，對于一個每年財政收入只有50萬元的鄉鎮來說，要償還兩個多億的欠款，即便不考慮利息因素，也需要400年的時間，“更何況利息一刻也不會停止增長”。
吳戰江說，欠款基本上都是以都楊鎮在上世紀80年代成立的經濟發展平臺——都楊鎮經濟發展總公司的名義欠下，而現有的大部分債務主要也是由上世紀八九十年代推進普及義務教育工作和基礎設施建設造成。
據了解，總人口5.1萬，面積249平方公里的都楊鎮，2003年由都騎鎮和楊柳鎮兩鎮合并而成，與此同時也繼承了上述兩鎮合并前欠下的所有債務——20910萬元(其中本金11585萬元，利息9325萬元)。
按照當地有關部門提供的數字，在20910萬元的負債中，大致可分為以下幾類：一是公路類債務共2302萬元，其中本金1784萬元，利息518萬元；二是建筑工程類債務共1168萬元，其中本金668萬元，利息500萬元；三是學校類債務共527萬元，其中本金505萬元，利息22萬元；四是公司貸款發展鄉鎮企業、農田水利建設等債務16913萬元，其中本金8628萬元，利息8285萬元。
吳戰江表示，造成債務主要原因有兩方面：首先是上世紀八九十年代，為貫徹國家“普九”政策，都楊鎮確立了“再窮都不能窮教育”的思想，投入了大量的財力改造中小學校，導致支出超前規模過大。
其次是，都楊鎮既是一個經濟欠發達的邊遠鄉鎮，又是一個革命老區，行路難、水利建設滯后、鄉鎮企業效益差等問題一直都是經濟發展的巨大困擾。為了解決上述問題，促進經濟發展，都楊鎮在鄉鎮建設、道路改造、發展鄉鎮企業和水利建設等方面投入了大量的資金。
后來，由于取消了教育附加費的征收，致使教育欠債越來越大，再加上落實上級關于資源型企業“上大壓小”的政策，都楊鎮大多數鄉鎮企業因此關閉停產，在失去經濟來源之后，歷史欠債不斷加大。
吳戰江表示，無可否認，都楊鎮政府自身財力嚴重不足，上述投入又遠遠超出了都楊鎮財政所能承受的能力，使得上述絕大部分工程不得不由都楊鎮經濟發展總公司靠貸款和借款完成，由此形成大規模的負債。
“迄今為止所有的債務都是以前欠下的”，吳戰江說，2003年以后就再沒有欠下新債的情況。
吳戰江表示，現在都楊鎮一年的稅收在2000多萬，原則上除了正常的運作資金以外，剩余資金都會用來還債，一年下來大概有五六十萬的樣子。一般情況下，鎮里逢年過節都會向所有債主還款，比如中秋節、春節等等節日，每個債主從幾千塊到幾萬元不等，如果有小孩需要上學或者家里有病人需要用錢的就優先考慮。“目前，都楊鎮經濟發展總公司對到期債務一時沒能全面還清的，均與債權人協商、簽訂了分期還債協議。”吳戰江說。
中國人民大學行政管理學院教授毛壽龍說，像廣東云浮市都楊鎮這樣的財政實際上是一種“破產”財政。
吳戰江稱，對于“普九教育”、“公路硬底化”等原因形成的歷史債務，將積極向上反映都楊鎮的實際情況，爭取上級有關政策的支持和分類扶持，以盡快渡過難關，希望積極爭取債權人的諒解和支持，協議分期還債。
然而，也有一些債主表示，對于都楊鎮政府的還款問題，實在是不好說。一位100多萬債務被拖欠了十余年的債主陳先生表示，每年僅只逢年過節象征性地還一點，利息都不夠，但也沒辦法。
原肇慶市端州西江土石方工程公司負責人蘇政華對本報記者說，都楊鎮政府對于還款都有協議，但并未完全執行。而且，剩余的355萬，按照現在每個季度只還1萬元的速度，不算利息，照這個速度，要近100年才能還完。
蘇政華稱，向政府追債難度很大。“每次只還5000或10000元，且須經都楊鎮委書記簽字方可。”
“廣東相當一部分鄉鎮也不同程度存在負債。”都楊鎮一位鄉鎮干部說，“這些歷史欠賬難以一下還清，某個債主催得急了，鎮里就象征性拿出一點錢打發一下。”
據記者了解，在都楊鎮的債主里，除銀行等大債主外，還有包括蘇政華在內的約60名個體老板。
并非個案
云浮市有關負責人一再向記者強調，都楊鎮欠債情況在整個云浮并非獨有的問題，而是一個帶有普遍性或者說是共性的問題。
“都楊的問題之所以突出的主要原因在于，一是它本身是在原有兩個鎮，即2003年由都騎鎮和楊柳鎮兩鎮合并而成，同時繼承了原有兩個鎮的債務，合并之后，數量就顯得很大；此外，都楊鎮轄區的都騎和楊柳在歷史上都屬于革命老區，一直以來經濟基礎十分落后，轄區人民在發展經濟方面有更加強烈的要求。”云浮市云城區委宣傳部副部長何波這樣解釋都楊債務的歷史情況。
事實上，整個云浮市鄉鎮債務的情況與都楊相差無幾。對此，廣東省省情研究中心曾做過專門調研，并形成報告。
在該中心發布的一份對云浮市20個鎮(街)進行調研后的報告中，首先就用這樣的詞語“可用財力不足，收支嚴重失衡”來評價云浮市鄉鎮的財政狀況。
該報告指出，云浮市鄉鎮經濟基礎差，發展緩慢，缺乏財稅收入來源，財政非常困難，經費缺口大，主要靠上級的財政轉移支付解決，是“吃飯財政”，甚至是“討飯財政”。
在調研到的20個鎮(街)中，2004年經費來源共9135萬，其中由上級財政轉移支付4709萬元，占52%，有些鎮財政轉移收入占到八成，基本上是用于支付在編人員的工資。
報告指出，在國家停止收取農業稅的背景下，由于國土收費已基本沒有，以前的集資攤派、搭車收費、行政調入等增收的渠道已堵死，計生管理逐漸規范，征收計生的社會撫養費也已大幅減少，特別是自農業稅費改革和免征農業稅以來，鄉鎮財政收入渠道變得更窄，下撥的轉移支付資金難以填補財政資金缺口，開支項目卻大多呈剛性增長，使鄉鎮財政雪上加霜，鄉鎮的日常運作非常艱難。
云浮市很多鄉鎮連辦公室電話費都無力負擔，部分鄉鎮有拖欠社保費和未能按時足額發放干部職工工資的現象，基層干部的基本生活難以得到保障。目前，部分鄉鎮為保運作，只能通過變賣資產、土地開發出讓、上級補助和爭取有關部門支持等籌措經費。
在廣東省省情研究中心調查涉及的20個鄉鎮中，政府欠債總額就超過10億元，其中債務最多的鎮達25949萬元，最少的鎮也有486萬元，平均每個鎮負債5430萬元。報告認為“鄉鎮債務如此之龐大，已超過實際償還能力”。
實際上，這樣的情況不僅在云浮，即使在整個廣東，也是一個較為常態的現象。廣東省社科院珠三角區域經濟研究中心主任成建三表示，在他曾經專門調研過的廣東省河源市的鄉鎮，欠債幾千萬元的鄉鎮比比皆是。不少鄉鎮領導為了躲避討債，甚至逢年過節都不敢呆在家里。
事實上，類似都楊這樣的鄉鎮債務，不僅廣東，即便在中國也已成為一個普遍的問題，以致有分析人士據此將其稱為威脅中國經濟的一個“隱性深水炸彈”。
“目前規模巨大的鄉鎮債務之所以沒有對經濟發展構成威脅，原因在于沒有集中爆發”，成建三認為，一般情況下，鄉鎮及其上級政府都會針對突出的問題采取一些化解的措施，比如針對私人欠債部分采取一些逐步償還措施，或者是借新債還老賬等等的方式，控制矛盾不至于失控。
廣東當代經濟研究中心主任楊正滸對廣東個別市縣的償債能力表示了憂慮。他表示，在個別市縣，地方政府的債務率已超過了100%，部分已經超過了200%，遠超警戒線；個別市縣地方政府的負債率也已經超過了10%這一警戒線，嚴重的已經超過20%；還有一些政府融資平臺公司的資產負債率超過了60%，有的甚至超過90%。“一旦發生債務風險，地方財政將不得不為這些債務兜底。”
“而如果出現經濟增長和財政收入增長放緩，也有可能誘發地方償債風險。”楊正滸說。
債務風險
在廣東省省情研究中心的上述調研報告中，對云浮市鄉鎮債務形成的主要原因得出如下結論：一是上世紀90年代初，鄉鎮政企不分的體制下，投資決策失誤，舉債上項目、辦企業，造成血本無歸；
二是剛性支出過快，“九五”期間“普九”達標、學校改造、水利建設、修路、“兩大會戰”以及各種達標升級活動，國家專項資金投入有限，要求鄉鎮籌措配套建設資金，鄉鎮只能大規模舉債投入，這是鄉鎮債務的大頭；
三是基層政權建設投入，辦公場所修建，造成的基建性債務；
四是發放工資和補貼公益事業負債。目前鄉鎮與縣(市、區)財政都是“收支兩條線”，鄉鎮干部基本上是縣級財政統發工資，但只是“裸體”工資，補貼、差旅等費用由鄉鎮自己解決，還有差額撥款和自收自支人員的工資也由鄉鎮政府解決；同時農村公益事業投入由鄉鎮承擔。因資金來源有限，只能通過借貸解決，使債務不斷增加。
廣東省省情研究中心的上述調研報告指出，稅費改革之前，本來鄉鎮財政風險就已經存在，但那時鄉鎮可以通過向農民攤派以轉嫁風險，通過多方借債向外轉移風險，通過寅吃卯糧向后轉移風險。
而在稅費改革之后，由于上級財政預算安排農村稅費改革專項資金不能滿足基層的需要，鄉鎮可用財力大大減少，為保運作再度舉債，形成舊債未還又背新債的沉重債務包袱，財政債務風險進一步加大。
對于鄉鎮債務的數字，一直以來并沒有一個明確的說法。廣東省社科院珠三角區域經濟研究中心主任成建三認為，這是由于目前中國財政屬于分灶吃飯，下面鄉鎮一級的數據并不向上匯報，所以即便是廣東省財政廳也難以具體掌握全省鄉鎮欠債的數字。
他表示，現在鄉鎮的欠債基本上都屬于隱性的債務，再加上由于我們的財政風險控制體系并不像歐美那樣，在欠債超過一定的指標以后，必須要采取切實的化解措施，所以一直成為一個巨大的財政風險。
成建三表示，目前在中國，即便是廣東這樣的經濟大省，也沒有能力解決鄉鎮欠債問題。原因在于，一是很多債務都是隱性的，難以掌握具體的數字；二是債務本身的巨大，以省級財政之力，難以承受。
廣東省社科院區域與競爭力研究中心主任丁力認為，云浮市都楊鎮政府負債情況具有樣本價值。他表示，雖然我國現行的法律法規明確規定地方政府不能舉債，但事實上，中國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債經營。由于財政資金償債能力不足，很多地方政府通過借新債還舊債、拆東墻補西墻的現象非常普遍，中、西部等經濟欠發達地區尤甚。
值得一提的是，在記者采訪過程中，有鄉鎮領導表示，之所以難以得到鄉鎮債務的真實數據，原因在于，面對調研者，掌握真實情況的鄉鎮干部往往都會首先猜測調研者的目的，如果是將要以此數據問責的，那就盡量縮小數據，而如果將此作為上級解決鄉鎮債務問題的基數的話，又肯定會將上述數字大為擴大。
丁力認為，在目前地方政府事權和財權不對等的現狀下，靠中央轉移支付或地方土地財政都是暫緩之計。“改革分稅制，讓地方的財政權和事權匹配，才是解決地方債問題的根本。”“逐步完善省以下財政體制改革，重點推行省直管縣，增強地方政府財力，才能從體制上解決地方政府財力缺口的問題。”丁力說。
