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任進(jìn):進(jìn)一步推動(dòng)行政區(qū)劃改革
時(shí)間:2011-11-05 11:38:15  來源:學(xué)習(xí)時(shí)報(bào) 
  中國自秦兼并各諸侯國、建立統(tǒng)一國家、施行郡縣制開始,就已形成全國統(tǒng)一的行政區(qū)域。秦統(tǒng)一全國,分天下為36郡。唐貞觀初,分天下為10道,后增為15道。宋初分境內(nèi)為21路,其后分合不一。元代除京師附近地區(qū)直轄于“中書省”外,又于各處設(shè)11“行中書省”,簡稱“行省”。明代改“行中書省”為“宣承布政史司”,除兩京直轄地區(qū)外,全國設(shè)13布政使司,簡稱為省。清初增為18省,后又增為22省。中華民國時(shí)期分全國為28行省,2地方(西藏、蒙古),后增為35省,另有12直轄市,1地方(西藏)。盡管歷代行政區(qū)域的劃分及其名稱不完全相同,但主要實(shí)行省(郡)縣二級(jí)制。

  新中國成立后,中央人民政府曾對(duì)行政區(qū)劃體制進(jìn)行過改革。具體措施,一是劃小省區(qū),二是增設(shè)直轄市,三是設(shè)立大行政區(qū),目的是鞏固新生的人民政權(quán),便于中央政府對(duì)地方的行政管理。國家進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期以后,為了減少層次,提高效率,對(duì)建國初期的行政區(qū)劃又進(jìn)行調(diào)整,撤銷大行政區(qū),合并了一些省和直轄市。

  1954年以后,我國行政區(qū)劃主要實(shí)行省、市或縣、鄉(xiāng)或鎮(zhèn)三級(jí)制。1982年以后開始的地、市合并、撤地設(shè)市和撤縣設(shè)市工作,使我國省縣之間的市級(jí)行政區(qū)劃逐漸增多,成為世界上少有的實(shí)行地方政府四級(jí)制以上的國家。

  隨著我國交通運(yùn)輸和通信行業(yè)的快速發(fā)展、政府職能的調(diào)整和公共管理方式的轉(zhuǎn)變,應(yīng)借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn),減少行政層級(jí),擴(kuò)大管理幅度,劃小省、自治區(qū),逐步撤銷市領(lǐng)導(dǎo)縣體制,并實(shí)行市縣分治。

  1.改革市管縣體制,實(shí)行省直管縣

  中共中央、國務(wù)院明確指出有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制,而要形成這個(gè)體制,關(guān)鍵是要解決好地級(jí)管理層的存廢問題。從地級(jí)管理層改革的要求與可能出發(fā),首先應(yīng)該改革市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。

  根據(jù)1982年憲法第30條,省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;直轄市和較大的市分為區(qū)、縣;自治州分為縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。在這里,縣與市是并列的,直轄市與較大的市是并列的。按照現(xiàn)行地方組織法,省、自治區(qū)的人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),必要時(shí)可設(shè)派出機(jī)關(guān)。可見,憲法設(shè)計(jì)的行政區(qū)劃主要是省、縣和鄉(xiāng)或省、市、區(qū)三級(jí)體制;鑒于1982年憲法與1954年憲法相關(guān)規(guī)定的延續(xù)性,并考慮 1954年合并了一些省和直轄市等背景情況,這里的“較大的市”應(yīng)理解為主要是指武漢、西安、沈陽、廣州、成都等大城市,而不是一般的地級(jí)市,但目前設(shè)區(qū)的市已達(dá)283個(gè),不應(yīng)該是憲法規(guī)定的本意。因此,探索實(shí)行省直接對(duì)縣(市)的管理體制,有明確的憲法和組織法依據(jù)。但實(shí)行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣(市)的體制必須因地制宜、逐步實(shí)施,可以先在東中部地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),經(jīng)過一段時(shí)間的準(zhǔn)備,再在東中部地區(qū)逐步推行。

  2.增加省級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置

  在一些西方國家,省級(jí)行政單位較多,如法國有100個(gè)省,另設(shè)26個(gè)大區(qū)。我國目前共有34個(gè)省級(jí)單位,由于地域的差異導(dǎo)致人口密度的不均衡,加上民族分布、歷史傳統(tǒng)等因素,現(xiàn)有各省規(guī)模差距很大,省級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的數(shù)量也過少,這增加了中間環(huán)節(jié),也使得某些省份在全國總體格局中分量過重。

  另外,一定數(shù)量的直轄市對(duì)國家和跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政治上的安定都有重要作用。我國現(xiàn)有4個(gè)直轄市數(shù)量過少,地區(qū)分布也不均衡,應(yīng)考慮建國初期的做法,在華中、華南、東北、西北等地區(qū)恢復(fù)設(shè)置若干較大的市作為直轄市。

  3.逐步將城市地方從一般地方中單獨(dú)列出,實(shí)行市縣分治

  通過比較和研究可以看出,市是城市型的行政建制,主要管理市區(qū)和郊區(qū)。城市地方是單獨(dú)的地方類型,具有與一般地方不同的特點(diǎn)。因此,要在增強(qiáng)縣的管理權(quán)限、壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí),逐步將城市地方從一般地方中單獨(dú)列出,實(shí)行市縣分治。

  地級(jí)市不領(lǐng)導(dǎo)縣但還要領(lǐng)導(dǎo)市轄區(qū),所以實(shí)行省領(lǐng)導(dǎo)縣體制不等于撤銷地級(jí)市。市轄區(qū)作為市的二級(jí)行政區(qū)劃建制不可能由省直接領(lǐng)導(dǎo),只能由市領(lǐng)導(dǎo);更重要的是,要把市的職能、機(jī)構(gòu)與市轄區(qū)的職能、機(jī)構(gòu)一并考慮,進(jìn)行城市管理體制的創(chuàng)新。
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