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2025年03月13日
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確定農(nóng)民土地權(quán)利 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)
周其仁北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長，央行貨幣政策委員會(huì)委員。
大學(xué)畢業(yè)后在國務(wù)院發(fā)展研究中心工作，主要為中央制定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策提供中長期背景研究。其間專業(yè)研究領(lǐng)域包括農(nóng)村和國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化、土地制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，曾獲孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)等。
1989年至1995年在英美訪問求學(xué)。先后在美國科羅拉多大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所、芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)系和洛杉磯加州大學(xué)學(xué)習(xí)，并獲得博士學(xué)位。1995年底回國定居和工作，一直在北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心任教。
中國經(jīng)濟(jì)50人論壇、新浪財(cái)經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長安講壇第201期日前召開。論壇成員、北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院院長、央行貨幣政策委員會(huì)委員周其仁發(fā)表題為“為什么合法的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)很重要———成都改革實(shí)驗(yàn)的啟示”的主題演講。在演講中，周其仁說，中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的一個(gè)主要矛盾是城市化加速過程中土地資源配置的矛盾。借鑒成都經(jīng)驗(yàn)，重要的是通過法律確定農(nóng)民土地轉(zhuǎn)用的權(quán)利，推動(dòng)土地市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)。這樣既可以保護(hù)耕地面積，又可以給農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)性收益，還可以抑制政府的土地財(cái)政政策，緩和社會(huì)矛盾，可謂一舉數(shù)得。
中國兩種土地觀的矛盾
周其仁說，城市化簡單講是一個(gè)非常穩(wěn)定的現(xiàn)象。所有的國家盡管社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)條件都有很大差異，但是隨著收入增長，就會(huì)有很大一部分人口集中居住在城市或者城鎮(zhèn)這樣的空間，這個(gè)趨勢(shì)很穩(wěn)定。人的集中會(huì)吸引很多資源，導(dǎo)致資源也要急劇流動(dòng)和集中，其中就包括土地資源。
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明里土地是非常重要的。著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通曾說，土地對(duì)農(nóng)民來說像命根子一樣。在農(nóng)民的理念當(dāng)中，土地具有可靠性，它可以一代一代的繼承，取之不盡，用之不竭。這是農(nóng)業(yè)社會(huì)對(duì)土地的觀念，這種土地觀的特點(diǎn)是把土地看作整個(gè)生活的主要來源甚至是唯一來源。所以土地面積非常重要，每片地都要種上莊稼，因?yàn)樗募夹g(shù)基礎(chǔ)是光合作用，通過陽光、雨露、勞作然后就會(huì)有收成。所以土地是財(cái)富的基礎(chǔ)。這種土地觀念在我們這樣一個(gè)歷史悠久的農(nóng)業(yè)文明中是非常流行的。
土地對(duì)人類社會(huì)的重要性在農(nóng)業(yè)社會(huì)中是不言而喻的。但是到了工業(yè)化時(shí)代，這種狀況開始發(fā)生變化。因?yàn)楣I(yè)在空間上不是平面分布的，它的技術(shù)基礎(chǔ)不是光合作用，而是社會(huì)和科技的組合積聚。所以密度的概念開始產(chǎn)生，一些位置的土地變得特別有價(jià)值，因?yàn)樗巳肆Α①Y金和資源。這時(shí)，土地的價(jià)格就跟傳統(tǒng)不同了，不是哪塊地肥就有價(jià)值，而是其所處的位置決定其價(jià)值。
這種價(jià)值來自基礎(chǔ)設(shè)施的投資。傳統(tǒng)的農(nóng)田水利建設(shè)也要投資，但是相比較而言是很少的。可是一個(gè)城市、一個(gè)高密度的空間，比如上海浦西地區(qū)每平方公里有三萬人，要是沒有基礎(chǔ)設(shè)施的大量投資，根本沒辦法容納那么多的人口，需求沒辦法集中，分工也難以展開。所以城市需要在很小的空間里進(jìn)行巨大的投資，才能通過需求的集中帶來很高的收入。這時(shí)，土地就有了極強(qiáng)的融資功能，土地的價(jià)值變成了未來所有價(jià)值的貼現(xiàn)之和，這是傳統(tǒng)文明所不能想象的。
密度概念的產(chǎn)生，使土地的供應(yīng)有了彈性。農(nóng)業(yè)社會(huì)里土地通常是沒有彈性的，只是擴(kuò)大開墾面積直到不能再擴(kuò)大為止。現(xiàn)在，中國的土地開墾已經(jīng)到了年均降水量兩百毫米甚至一百毫米的地方都有耕地的狀況，農(nóng)業(yè)文明已經(jīng)難以再進(jìn)一步擴(kuò)大了。于是，土地不會(huì)再增加，人口卻在增加，人多地少成了中國的基本國情。其實(shí)那是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對(duì)土地的思維方式。有了密度概念后，土地就有了彈性，一塊地上蓋5層樓就等于這塊地的5倍，50層樓等于50倍。
這就是中國當(dāng)前存在的兩種土地觀。我們現(xiàn)在遇到的問題是，城市化一加速，這兩種土地觀起了沖突。城市化來勢(shì)兇猛，在觀念、體制、政策上都遇到了很大的矛盾。這個(gè)矛盾就是怎么看待土地，到底是強(qiáng)調(diào)面積、肥力，還是強(qiáng)調(diào)位置、價(jià)值。中央強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地面積，出發(fā)點(diǎn)就是保護(hù)農(nóng)業(yè)文明的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)糧食安全。因?yàn)槌鞘谢埠霉I(yè)化也好，人都不能離開農(nóng)產(chǎn)品，比如糧食。提供這些需要的是農(nóng)業(yè)土地，以面積和肥力決定土地的價(jià)值。
但是城市化又使得中國某些位置的土地積聚了巨大的人口和資本，比如說北京，上海，廣州，深圳，現(xiàn)在還包括長株潭地區(qū)，包括成都、重慶，在這些點(diǎn)位上，土地現(xiàn)在有了巨大的價(jià)值增值。在這些城市周圍全是農(nóng)地，那么到底是保護(hù)農(nóng)地還是發(fā)展城市，到底是從價(jià)值角度考慮土地資源的配置，還是從面積、肥力、糧食安全的角度來決定土地用途？就出現(xiàn)了矛盾。根據(jù)什么原則配置土地資源？配置完之后發(fā)生的土地價(jià)值的急速上升怎么在政府和人民之間進(jìn)行分配？怎么在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配？這些問題都被提上了議事日程。
土地問題的焦點(diǎn)是農(nóng)地轉(zhuǎn)用
周其仁說，通常在全世界，工業(yè)化占G D P 30%的時(shí)候，城市化可能達(dá)到50%，一半人口進(jìn)了城。如果把城市作分母，工業(yè)化作分子，系數(shù)是1 .5-2個(gè)單位。
但是中國的情況很特別，工業(yè)化超前，城市化滯后。原因很簡單，就是中國過去實(shí)施的是計(jì)劃體制，對(duì)要素流動(dòng)有很多的束縛，造成了城鄉(xiāng)的巨大差距。等到一開放，要素雖然流動(dòng)了起來，但是原有的土地制度在適應(yīng)城市化過程中還是存在嚴(yán)重滯后，土地制度方面存在三個(gè)圈圈，它們之間的關(guān)系沒有理順。
先看兩端的兩個(gè)圈圈。一邊是農(nóng)村的集體土地，基本上是農(nóng)業(yè)基地，生產(chǎn)的是中國人無論怎么發(fā)展都離不開的農(nóng)產(chǎn)品。這是上個(gè)世紀(jì)40、50年代就奠定的基礎(chǔ)，通過土改分地、合作化、人民公社化完成的。這里有一個(gè)問題，就是種地的積極性長年沒有解決，所以改革之后就把這個(gè)制度做了一個(gè)變動(dòng)，地還是國家或集體的，但是長期承包給農(nóng)民去經(jīng)營、管理并使農(nóng)民受益。現(xiàn)在通過一系列的改革，基本確立了這樣一種制度，即土地的所有權(quán)是國家或集體的，使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶。在這個(gè)圈圈里面，農(nóng)業(yè)土地不構(gòu)成人口流動(dòng)的障礙，農(nóng)民可以把土地轉(zhuǎn)讓出去，讓給別人去做，他自己到城里打工。
在土地制度的另一端，政府手里有國有土地，歸國有企業(yè)調(diào)撥使用。因?yàn)閲型恋氐乃袡?quán)是全民的，剛一開放的時(shí)候外資到中國要落地還引發(fā)了麻煩。1987年進(jìn)行了調(diào)整，國有土地所有制不變，但是使用權(quán)可以批給市場(chǎng)用，可以轉(zhuǎn)讓，解決了這一問題。兩端的這兩個(gè)圈圈，應(yīng)該說盡管制度上還有很多細(xì)節(jié)需要完善，但是大體上可以適應(yīng)中國城市化加速的要求。
比較麻煩的是中間環(huán)節(jié)這個(gè)圈圈。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國規(guī)劃了一些城市的版圖，隨著大量的資金、人口涌入，這個(gè)版圖嚴(yán)重不適應(yīng)，城市就要擴(kuò)大。矛盾來了，因?yàn)樵瓉硪?guī)劃的城市有一個(gè)邊界，周圍都是農(nóng)業(yè)用地，這就帶來了一個(gè)問題，就是城市擴(kuò)大的時(shí)候，怎么把原來的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成城市和工業(yè)用地，簡稱叫農(nóng)地轉(zhuǎn)用，這是所有矛盾的焦點(diǎn)所在。
為什么這個(gè)環(huán)節(jié)是焦點(diǎn)所在？先看現(xiàn)有的法律框架。農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用土地有兩條通道，一條是農(nóng)民自己可以將一些土地從農(nóng)業(yè)用途改成非農(nóng)用。比如說蓋房子，這就是宅基地，需要在集體內(nèi)部進(jìn)行購買。還有農(nóng)村如果辦集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民自己辦也可以。
這樣的土地使用價(jià)值雖然改變了，但是一般不允許在市場(chǎng)上進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，尤其限制向村以外的人出讓土地的使用權(quán)。國務(wù)院辦公廳多次發(fā)文件，明令禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地。所以這個(gè)領(lǐng)域基本上是非市場(chǎng)的。
第二條通道是國家把農(nóng)民的地變成城市的。這個(gè)方式叫征地，在憲法和土地法里面是有規(guī)定的。憲法允許政府為了公共利益征地，現(xiàn)在所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)地，正規(guī)的主要就是這條渠道。
過去各級(jí)政府的財(cái)政能力很弱，又想集中土地來完成國家工業(yè)化，所以當(dāng)時(shí)的土地法令非常傾向征地這一方，補(bǔ)償價(jià)格比較低。隨著城市化急速擴(kuò)大，地價(jià)迅速上漲，結(jié)果就是政府可以從農(nóng)民的手里將土地以很低的價(jià)格拿來，再以很高的價(jià)格賣出去，于是矛盾開始加劇。
成都的“四步走”經(jīng)驗(yàn)
怎么解決這一矛盾，周其仁重點(diǎn)介紹了成都改革的經(jīng)驗(yàn)。他表示，應(yīng)對(duì)土地轉(zhuǎn)讓問題，成都的對(duì)策大概可以總結(jié)為“四步走”：
第一步是利用西部大開發(fā)的機(jī)會(huì)，先期規(guī)劃工業(yè)項(xiàng)目開始往那里移動(dòng)，投資往那里移動(dòng)。這里考慮到了東部已經(jīng)走過的路的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，所以在2003年成都提出了“三個(gè)集中”。這“三個(gè)集中”的提法不是成都發(fā)明的，而是江浙發(fā)明的，簡單說是將空間資源仔細(xì)分配，工業(yè)項(xiàng)目不能那么散，要向工業(yè)區(qū)集中，農(nóng)民要向中心村、集鎮(zhèn)和城市集中，耕地要向種田能手集中。
“三個(gè)集中”帶來了怎么集中？新房子誰蓋？老房子拆了怎么辦？誰來投資等一系列的問題。從2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重，于是就向國土部要求擴(kuò)大城市范圍，擴(kuò)大工業(yè)項(xiàng)目。國土部提出了如果農(nóng)村的建設(shè)用地收縮一畝，城市的建設(shè)用地就擴(kuò)大一畝相掛鉤的辦法。
掛鉤政策在城市化加速的背景下發(fā)生。在各省都跑到北京要地、國土部考慮耕地紅線和土地節(jié)約利用的情況下，最后平衡的辦法就是，把集體的建設(shè)用地收縮數(shù)量和城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)大數(shù)量掛鉤。
比如說想把某一個(gè)村莊的50畝宅基地變成建設(shè)用地，按照掛鉤的辦法，就要通過規(guī)劃找到一個(gè)新建區(qū)，修一個(gè)新村，然后一家家去談，愿不愿意搬到新房子去，老房子怎么定價(jià)，地怎么定價(jià)。同意的全部搬過去，房子拆掉復(fù)墾，變成耕地，不同意就留在那里。給農(nóng)民換房的時(shí)候因?yàn)槭菢欠浚员M管很多戶的面積都比以前的大，但是農(nóng)村的建設(shè)用地卻節(jié)約了出來，用于城市的擴(kuò)大。這樣，原來50畝地可能就復(fù)墾了48畝，如果新村是20畝建設(shè)用地，等于凈節(jié)余了28畝土地。
這種辦法通俗講叫星星對(duì)月亮，原來分散在農(nóng)戶手里的土地是星星，新建的地方是月亮，這樣一算只要月亮的面積小于星星的總面積就節(jié)約了土地。
這里面還有個(gè)關(guān)鍵問題就是這28畝土地落在哪比較合算。農(nóng)民很難回答這個(gè)問題，但是在工業(yè)文明社會(huì)里，這個(gè)蓋房子的權(quán)利落在哪大有講究。成都是個(gè)商業(yè)圈，中心地價(jià)最貴，一畝土地50年的使用權(quán)可能需要兩千萬元人民幣，近郊就成了兩百萬，遠(yuǎn)郊可能才二十萬。如果把建設(shè)用地落到中心高價(jià)區(qū)，再把耕地置換到低價(jià)區(qū)，那就有了價(jià)差。比如說遠(yuǎn)郊騰出一畝建設(shè)用地，把它復(fù)墾成農(nóng)地那么耕地就增加了，這時(shí)把這一畝地蓋房子的權(quán)利交易到市中心區(qū)，誰買下這個(gè)權(quán)利誰就有權(quán)利在市中心按規(guī)劃去買地，這樣就等于是把低價(jià)區(qū)的建設(shè)用地移到了高價(jià)區(qū)，然后把高價(jià)區(qū)的耕地移到了低價(jià)區(qū)。這里的差價(jià)除了支付所有的搬遷費(fèi)用之外，剩下的就是掛鉤的收益。
成都就是利用這個(gè)政策在城鄉(xiāng)之間，以國土交易中心為平臺(tái)一批一批地搞掛鉤交易。首先它當(dāng)中間人先借錢給農(nóng)村集體，讓集體騰出地來把指標(biāo)給它，然后它用指標(biāo)跟高價(jià)地去換，獲得差價(jià)，然后拿出錢來給農(nóng)村建設(shè)用地投資。
這種做法從資源配置的角度來說是非常好的，但是這里面也有一個(gè)問題，就是主體不清楚，誰跟誰掛鉤，要不要講價(jià)錢，到哪里講價(jià)錢。因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以沒有找到具體形式去解決。
這樣就有了第三階段，2008年以后開始研究土地權(quán)利的設(shè)計(jì)。“三個(gè)集中”最后集中的主要是農(nóng)民，所謂農(nóng)民上樓就發(fā)生在這個(gè)背景下。2008年1月成都就計(jì)劃啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其中最重要的工作是確權(quán)。先把已有的資源劃清楚，誰家的房子多大，宅基地多大，院盤多大，給一個(gè)法律表達(dá)，確定了資源的主體，然后再開始議價(jià)。確權(quán)推動(dòng)了土地市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)，搭建了農(nóng)村集體土地交易的平臺(tái)。
周其仁認(rèn)為，成都最成功的做法就是在確權(quán)方面進(jìn)行了地方統(tǒng)籌。這種地方統(tǒng)籌不是證券化，而是通過用增減掛鉤政策加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。這個(gè)主意最早是當(dāng)?shù)匾粋€(gè)干部提出的，他一直在農(nóng)村工作，突然被調(diào)到成都市區(qū)當(dāng)房管局局長。他發(fā)現(xiàn)城里人有一處房就有一個(gè)產(chǎn)權(quán)證，這個(gè)產(chǎn)權(quán)證可以幫助城里人將房產(chǎn)轉(zhuǎn)手，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值。所以他認(rèn)為，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，首先權(quán)利要平等。為什么城里人的房子可以買賣，可以轉(zhuǎn)手，農(nóng)民的房子不能轉(zhuǎn)手呢。過去不能想象，農(nóng)村的房子誰會(huì)要。經(jīng)過增減掛鉤農(nóng)村的房子就可以流轉(zhuǎn)了。
確權(quán)工作從2008年1月份一直做到2010年完成，現(xiàn)在大概發(fā)了166萬本集體土地使用權(quán)證，還有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)權(quán)證180萬本。
周其仁說，要讓社會(huì)有秩序，不是說說就行的，是需要有投入的，要有法律表達(dá)。老百姓可以根據(jù)法律表達(dá)保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)，而不是靠少數(shù)官員替他保護(hù)財(cái)產(chǎn)。于是有效的保護(hù)體系建立了起來，更重要的是清楚的產(chǎn)權(quán)建立以后，推進(jìn)了土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。因?yàn)楝F(xiàn)在人口已經(jīng)流動(dòng)了起來，農(nóng)民進(jìn)城可能永遠(yuǎn)不回農(nóng)村了，那他原來擁有的土地和房屋權(quán)利就得有一套相應(yīng)的權(quán)利體系來保證它的流轉(zhuǎn)。
這是中國幾十年沒有完成的任務(wù)，現(xiàn)在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以來，成都在確權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)了全面土地流轉(zhuǎn)交易的進(jìn)行。
成都經(jīng)驗(yàn)的三點(diǎn)啟示
周其仁說，成都的改革經(jīng)驗(yàn)帶給我們?nèi)c(diǎn)啟示。
第一，除了國家征用農(nóng)民土地，要允許在符合某些框架的條件下，農(nóng)民自己使用土地。既可以指標(biāo)交易，也可以實(shí)地資產(chǎn)交易。應(yīng)該發(fā)明集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的第二個(gè)渠道，這樣就會(huì)使得征地逐漸減少，交易的比例逐漸提高，等到條件成熟時(shí)再實(shí)現(xiàn)并軌，就可以實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地機(jī)制。
十三屆三中全會(huì)原則上提到，將來征地制度應(yīng)該收縮到工業(yè)性用地上，非工業(yè)性用地，城市發(fā)展需要的大量的市場(chǎng)用地，商業(yè)用地，應(yīng)該通過城鄉(xiāng)交易的辦法解決，政府維持交易的準(zhǔn)則，提供交易秩序的維護(hù)。政府不應(yīng)該作為土地交易里的一方非把農(nóng)民的地低價(jià)買來轉(zhuǎn)成國有土地，然后政府再拿去賣，這會(huì)導(dǎo)致大量的利益沖突。
第二，從資源配置的角度來看，明晰的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)可以實(shí)現(xiàn)城市化密度的提高。因?yàn)檎麄€(gè)的操作不會(huì)侵占耕地，只會(huì)發(fā)生位置移動(dòng)，不會(huì)侵占農(nóng)民的糧食生產(chǎn)用地。但是這需要相應(yīng)的改革和社會(huì)監(jiān)督跟上。為了防止中間發(fā)生問題，相應(yīng)的改革應(yīng)該透明化，公開化。從成都經(jīng)驗(yàn)來看，用四個(gè)財(cái)力專門建立耕地保護(hù)機(jī)制是成都非常了不起的地方。首先是保護(hù)好耕地，其次是建設(shè)農(nóng)村社保養(yǎng)老體系，然后加上對(duì)掛鉤操作的檢查，最后是形成媒體的監(jiān)督。這樣就既可以保證包括宅基地在內(nèi)的新增用地的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)合法合理，也可以保證農(nóng)地的總量不減少，質(zhì)量不下降，還通過重新配置土地的位置實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
第三點(diǎn)，在法制的框架下，還給農(nóng)民土地轉(zhuǎn)用的權(quán)利。土地是農(nóng)民世世代代賴以生存的資源。使用權(quán)是農(nóng)民的，放棄使用權(quán)也是農(nóng)民的權(quán)利。讓農(nóng)民自己議價(jià)，可以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。城鄉(xiāng)差別在于城市人民的財(cái)產(chǎn)性收入的比例比農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)比例高很多，而農(nóng)民并不是沒有財(cái)產(chǎn)，只是過去實(shí)行的體制導(dǎo)致了農(nóng)民有財(cái)產(chǎn)也不能獲得收入。如果這一環(huán)解開，中國的農(nóng)民不僅可以售賣農(nóng)產(chǎn)品，打工，還可以獲得城市化進(jìn)程當(dāng)中的土地權(quán)益，這會(huì)大大增加中國內(nèi)需的厚度。
周其仁最后表示，成都的實(shí)驗(yàn)雖然取得了成效，但是現(xiàn)在全國能不能借鑒這個(gè)做法，把局部經(jīng)驗(yàn)上升到全國的經(jīng)驗(yàn)，上升到全國立法和政策的依據(jù)，還要兼顧更一般性的情況。成都經(jīng)驗(yàn)里面也包括一些成都特色，比如說抗震救災(zāi)、聯(lián)建政策等，但是應(yīng)該認(rèn)識(shí)到成都經(jīng)驗(yàn)里面的一些準(zhǔn)則對(duì)解決城市化加速時(shí)期的土地問題都是有啟發(fā)意義的。
問與答
問：成都的經(jīng)驗(yàn)是不是還是靠政府起主導(dǎo)作用，如果上升到全國政策制定層面的話在多大程度上有普遍性？
答：成都的情況也可以說是政府主導(dǎo)，但是必須分清楚什么是政府主導(dǎo)，它的含義非常模糊。通用的模式是政府把農(nóng)民的地拿到手里再拍賣。但是這樣政府就變成游戲的一方了。我的看法是成都的政府主導(dǎo)里頭包含另外一個(gè)內(nèi)容，即確定農(nóng)民的權(quán)利，承認(rèn)農(nóng)民的權(quán)益，搭建一個(gè)交易的平臺(tái)，承認(rèn)農(nóng)民土地使用權(quán)交易的合法性。
北京市鄭各莊現(xiàn)在的情況也類似。北京幾任市委書記到鄭各莊都說搞得好，但是國土部門不敢去，因?yàn)橐蝗ゾ兔媾R違規(guī)的問題。原來就是耕地，現(xiàn)在都變成建設(shè)用地了，都變成高密度的空間了，跟現(xiàn)行的法律法規(guī)正面沖突。
要搞產(chǎn)權(quán)確權(quán)沒有市委市政府發(fā)的文件不行。政府的作用不可替代，但是還要看政府是不是幫助農(nóng)民確定權(quán)利，允許這個(gè)權(quán)利運(yùn)轉(zhuǎn)起來，給這個(gè)權(quán)利提供一個(gè)合法的空間？為什么合法空間很重要？因?yàn)檫@涉及預(yù)期的穩(wěn)定。如果政府不保護(hù)它，甚至打擊它，那么這個(gè)交易不可能長久。
這個(gè)經(jīng)驗(yàn)是不是可以帶動(dòng)全國。我的看法是抽象的東西才會(huì)變成全國性的，任何具體的操作都有地域性。所以就要對(duì)成都的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行抽象。政府要用自己的合法強(qiáng)制權(quán)力確定給農(nóng)民權(quán)利提供保證，然后給權(quán)利的運(yùn)轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓提供平臺(tái)，組織市場(chǎng)秩序，組織公平的交易，然后發(fā)現(xiàn)價(jià)格，用價(jià)格來配置城市化土地資源。這種抽象層面的經(jīng)驗(yàn)是全國的，當(dāng)然還要取決于全國的立法和政策制定者們?cè)趺纯础?/p>
問：成都政府的做法是只當(dāng)裁判員，不當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，那么政府的收入會(huì)降低，那它們?yōu)槭裁催€有這個(gè)動(dòng)力去做這件事情？
答：這是非常好的問題。不過要看到，首先，現(xiàn)在在成都的改革當(dāng)中，成都政府還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有純粹變成裁判員，一年五萬畝的土地還在征，這個(gè)停了成都的建設(shè)就會(huì)受影響。我們現(xiàn)在也不敢說成都已經(jīng)完全成功了，但是我們?cè)谧鲞@個(gè)研究的時(shí)候關(guān)注到了一個(gè)問題———如果集體交易越來越大，土地財(cái)政怎么辦？所以我們有一個(gè)子項(xiàng)目研究，結(jié)論是征地收縮以后，地方財(cái)政的基礎(chǔ)要發(fā)生變化，要逐步擴(kuò)大資源稅和房產(chǎn)稅，讓地方的財(cái)政收入不再是當(dāng)運(yùn)動(dòng)員獲得的收入。
這里就出現(xiàn)了第二個(gè)問題，就是當(dāng)征地收縮以后，現(xiàn)有的地區(qū)財(cái)政平臺(tái)怎么轉(zhuǎn)型？這是一個(gè)我們?cè)谘芯慨?dāng)中的問題。好在現(xiàn)在全國已經(jīng)開了幾個(gè)頭，就是進(jìn)行資源稅和房產(chǎn)稅的試驗(yàn)，把這個(gè)跟收縮征地結(jié)合起來從長遠(yuǎn)來看是非常重要的。
問：土地流轉(zhuǎn)這種模式非常好，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)比如說有一天北京的土地少了，把湖南的耕地、宅基地指標(biāo)賣給北京這樣的情況？
答：這是個(gè)非常有意思的事情。我們也在研究半徑的問題，結(jié)論是半徑越大差價(jià)越大就越好。經(jīng)濟(jì)規(guī)律是在越窮的地方，地價(jià)就越低，在市中心地價(jià)則較高。我下鄉(xiāng)在黑龍江，我今年到下鄉(xiāng)的地方看，當(dāng)時(shí)的連隊(duì)全拆掉了，形成小集鎮(zhèn)，這叫墾區(qū)的城鎮(zhèn)化。連隊(duì)一拆掉，建設(shè)用地算下來節(jié)約40萬畝。現(xiàn)在當(dāng)?shù)夭恢涝趺从昧耍荒苁菑?fù)墾打糧食。我就跟當(dāng)?shù)厝苏f，這建設(shè)用地里頭還有資產(chǎn)呢，就是原來蓋房子的權(quán)利。如果能把40萬的指標(biāo)賣到重慶去，或者把貴州的地賣到上海去，這對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、對(duì)收入分配意義非常的大。當(dāng)然，現(xiàn)在中央政策是不允許跨省交易的。為什么禁止跨省呢？就是擔(dān)心執(zhí)行上有問題。下一步能不能跨省，挑戰(zhàn)很大，還要一步一步來做。
