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2025年03月14日
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國土資源部近日表示，將按照資源市場配置的基本原則，縮小劃撥地范圍，擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他用地實行有償使用。歷史上雙軌并一軌似乎都是象征著市場的勝利，消息一出，各方叫好的居多，認為有利于優化資源配置、減少特權、實現公平，甚至提高農民征地補償。也有人擔心可能會推高地價，帶來房地產市場價格波動。所有的正面與負面的看法都來源于匆匆的誤讀，需要對此說法的內在含義仔細體會后，才能知道它的本質。
首先，這已經不是什么新鮮提法。2008年國發3號文件里明確提出：“深入推進土地有償使用制度改革…及時調整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產業)、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用。”三年半過去了，其間毫無具體措施，現在僅僅重復地提了一次，沒有時間表，沒有路線圖，又引起了市場一片爭議，在缺乏具體的方案可以討論，實在不知道爭議的是什么。
其次，要理解有償使用的含義。我國土地供應包括有償出讓和無償劃撥兩種方式，出讓部分又分招標、拍賣、掛牌三種競爭性的方式，以及協議出讓這種非競爭性方式。在2001年國務院15號文件《關于加強國有土地資產管理的通知》和2002年出臺的國土資源部11號令《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》頒布后，商業、娛樂、旅游和商品住房等經營性用地的招拍掛出讓方式已經確立，2007年起工業用地也要求全面實施招拍掛出讓。其他土地或按2003年
從國務院2008年3號文和近期國土資源部的表達來看，要改革的是把《劃撥用地目錄》中的一些類型用地轉為有償使用。有償使用只代表獲得土地的時候需要支付出讓金，不代表非要通過和別人競爭來獲得土地。看看《劃撥用地目錄》里的用地類型就知道，除了以后還要保持劃撥的軍事、保障性住房、特殊用地外，其他都是政府用地、非營利的公益和基礎設施用地以及關系“國計民生”的交通、能源、水利設施用地。前兩者是城市發展必須要建設的，后一種是單獨選址或線性工程，這些用地都只可能采取有償使用中的協議方式，而非競爭性的招拍掛方式，否則競不下來，總不能不建設這些項目吧。因此，認為有償使用會提高配置效率、減少特權、增進公平的看法會落空，因為蓋政府辦公大樓、養老院之類的地還是會給他們去蓋，而不是把這些地拿到市場上去和地產商競爭，凱撒的還是歸凱撒。當然換一個角度，由于招拍掛市場格局不會受此影響，至少說明它不會產生推動地價上漲的后果。
最后，有償使用無非是政府的錢左手倒右手，無益于提高資源效率和提高農民補償。這些要轉為有償使用的用地類型，前兩部分都是政府投資建設的項目，假設由劃撥轉為有償使用，地方政府要為每一個項目支付土地出讓金，問題是獲得土地出讓金還是地方政府，就算價格定在一個億一畝也無所謂，政府撥錢再回到政府口袋，多高的價格都是一個數字游戲，不過是多了一道手續和中間成本，至于一般情況下高價格對應的資源利用效率提高，則和這種倒手游戲無關。同樣無關的是想當然的認為會提高農民征地補償，因為只要當前征地補償的方式不變，農民不參與土地出讓收益的分配，這種倒手游戲和他們的補償無關。看看房地產用地拍賣到天價，農民補償該是多少還是多少，就知道兩個問題不相干。
唯一可能受到影響的應該是交通、能源、水利設施用地的有償使用，這些用地如果是地方企業拿地，會出現上一段說的倒手游戲，意義不大。更多的可能是發生在央企和地方政府之間的利益調整，央企需要額外支付一筆土地出讓金，地方政府增加了土地出讓收入，這是地方政府喜聞樂見的。但是如果央企們都像石油企業一樣，不管全年利潤有幾千個億，煉油部分的幾百億虧損還需要申請國家補貼，那么以后要增加支付的土地出讓金可能會被央企通過提價方式轉嫁出去，油價電價過路費上漲的可能性更大。
綜合來看，取消雙軌制，實現土地全面有償使用，既不會帶來用地結構的調整，也不會帶來全面的土地供應市場化和農民收入的提高，最多不過是央企和地方政府之間會產生一些利益的重新劃分。根本原因在于支付有償使用費用的主要是地方政府，而獲得有償使用收入的也是地方政府。至于取消雙軌制的說法其實是一個謬誤，因為劃撥依然存在，不過范圍小了，而倒手游戲誰又能說它本質上不是劃撥呢。這種實質使得國土資源部的提法更像是對著空氣虛晃一槍。
