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2025年03月14日
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●在雙軌制下，有些經營性項目從出讓形式轉為劃撥，不僅容易造成國有資產流失，而且還會產生腐敗
●抑制土地腐敗的關鍵是要將土地利用規劃、土地供應計劃、土地供應程序全部公開，征求公眾意見
土地領域作為權力尋租的重災區，近日又有了新動向。
國家土地副總督察甘藏春近日表示，我國將會逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面，土地資源配置的最終目標是取消土地供應雙軌制，提高土地供應和調 控能力。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他用地實行有償使用。也就是說，未來政府行政辦公用地，能源、電力等行業用地，學校、醫院、 博物館等使用土地也要通過招拍掛形式有償出讓。
國土部官員所透露的上述信息，被業內專家普遍認為是土地反腐的一大利好消息。
取消雙軌制可堵腐敗之門
近年來，落馬的“土地爺爺”、“土地奶奶”層出不窮。今年年初，一家知名媒體統計整理了2009至2010年發生在土地、建設領域的30個腐敗案件，涉案人員平均涉案金額超過870萬元。
其中，被稱為遼寧撫順“土地奶奶”的羅亞平貪污受賄案尤其引人注目，該案被中紀委領導批示為“級別最低、數額最大、手段最惡劣”。
“權力腐敗中最受人們關注的是行政領域的權力腐敗。土地管理領域和房地產交易領域的腐敗，是近年來最嚴重的行政權力腐敗之一，也最易引起民眾憤慨。”中央黨校教授林喆在接受《法制日報》記者采訪時說。
而土地供應雙軌制，被專家認為是導致特權用地、土地尋租的重要通道。
所謂土地供應雙軌制，就是通過兩種方式完成土地供應：一是政府無償劃撥國有土地給使用單位；一是通過市場化手段有償出讓國有土地，目前主要是通過招標、拍賣、掛牌3種方式出讓土地。
記者查閱資料發現，雙軌制正式確立的時間并不長。改革開放前，我國土地使用一直施行無償行政劃撥的制度，土地資源浪費嚴重，利用效益低、土地資 源配置不合理以及產權關系不明確等問題突出。改革開放后，1988年通過的憲法修正案確定了“土地使用權可依法轉讓”。上世紀90年代初，我國建立起土地 有償、有限期使用，可依法進行土地交易的城鎮土地使用制度。從2002年起，國土資源部開始明確商業用地等實行招拍掛制度。但政府機關、科研機構、教育機 構、事業單位以及一些工業用地仍然通過劃撥、協商等方式取得土地使用權。
正是在“劃撥”的過程中，給行政權力留下了可以操作的空間。
據中國人民大學土地管理系教授嚴金明分析，在雙軌制下，國有劃撥與有償出讓兩種形式的劃分有一定難度。如對教育、醫院用地統一實行劃撥，但是對 一些民辦學校、民營醫院卻又不能無償使用土地；又如中西部地區的基礎設施建設主要依靠國家投入，如果建設用地有償使用，這無疑增加了國家的投入；又如高速 公路、鐵路等項目過去都是國家投資，現在采取合資或股份制，以企業形式經營收費。醫院、加油站、高速公路等設施到底是公益性還是經營性的，有時很難鑒定。 因此，從這些情況來看，對公益性與經營性的內涵與外延界定還有一定困難，概念也很模糊。
“這種模糊的概念與界定，容易引發腐敗。在雙軌制下，有些經營性項目從出讓形式轉為劃撥，不僅容易造成國有資產流失，而且在交易過程中是否公開 透明也存在疑問，甚至還產生腐敗。土地交易涉及資產很大，有償出讓與國有劃撥存在天壤之別，一個是高價，一個無償，這勢必導致一些人千方百計去鉆政策空 子，尋求市場與劃撥之間的差價，從而牟取暴利。”嚴金明說。
“取消土地供應雙軌制的政策關注了‘土地的獲得’問題，這就杜絕了很多尋租現象的發生。走市場化道路最起碼從形式來看是明碼標價的，暗箱操作相對困難，那么通過‘走后門’、‘賄賂官員’等方式獲得劃撥土地的現象將可以得到抑制。”林喆說。
土地行政權力過分集中
層出不窮的土地腐敗問題背后，是附著在土地上的行政權力過大。
江西省南昌市國土局原局長周宏偉落馬之后，在其《懺悔書》中敘述道：“在日常生活中，我經常與大款、老板打交道，為尋求我的幫助，一些大款、老 板動輒一擲千金，不惜十幾萬、幾十萬甚至上百萬地送給好處，一旦經受不住這樣的考驗，就會走向犯罪深淵。我就是他們的犧牲品。”
排隊送禮人之多令周宏偉感嘆：“送禮的人太多，有的放下就走了，連人都不認識，根本記不清哪筆錢是誰送的。”
東北大學文法學院的一位研究者向記者分析說，我國現行的有償出讓國有土地使用權制度的確立，主要是政府推動、操作、行使所有權和管理權的結果。 在出讓制度中，一方面政府部門向社會出讓國有土地使用權，另一方面政府部門也制定、設立國有土地使用權規則和使用權的基本規范、維護地產市場秩序、監督和 懲治違規行為。由于在從土地被“因公共利益征用”開始，直至受讓人與土地行政主管部門進行交易的整個過程中，行政權力起主導作用，即出讓的每幅地塊、用 途、年限和其他條件，都需要由政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定，報經有批準權的人民政府批準后，土地才能 出讓。因此，在土地出讓過程中，行政機關便具有了十分特殊的地位。在市場經濟條件下，權力就是一種壟斷性的利益資源，一旦官員利用這種資源進行權錢交易、 暗箱操作，就會出現行政性市場壟斷，導致市場失效和不公平競爭，資源無法實現優化配置，進而使得土地腐敗滋生并蔓延開來。
中國人民大學土地管理系副教授張秀智在她的一項調查中發現，47%的被調查者認為，我國土地行政權力配置不合理。
“以某大城市的房屋土地資源局為例，該局負責全市與房屋、土地、地質礦產以及住房制度改革相關的各項工作，但其內部僅設一個與土地事務相關的部門——土地利用管理處，涉及城鄉土地管理各項業務職能，是一個權力高度集中的土地職能處室。”張秀智說。
張秀智認為，土地行政權力配置不合理、權力過分集中、缺乏制衡與監控，是導致土地行政腐敗以及土地違法案件發生的關鍵原因之一。
