城市公共安全：一道不容忽視的難題
時間：2011-09-15 13:05:49
城市公共安全是城市市民和城市管理者都十分關心的問題，也是城市管理者所必須面對的重要公共事務。公共安全的狀況和主要事件，是任何城市管理者都應全面掌握和隨時了解的內容。
一個社會應對風險的能力和機制，反映了這個社會整體的文明水平和綜合的競爭能力。一個國家控制風險的能力，公共安全的狀況，是一個國家競爭力和國家形象的重要標志。
做好公共安全工作，要審時度勢，根據地方及城市的具體情況，制定規(guī)劃，提出目標，與廣大群眾進行溝通，得到立法機構，以及其他方方面面的支持。作為一個城市的管理者，他們管理城市公共安全風險的智慧和能力，將對這個城市的文明程度，起到極為重要的作用。
經濟發(fā)展與城市公共安全，是同一問題的兩個方面
從世界其它國家發(fā)展的歷程來看，工業(yè)化、城市化和經濟高速發(fā)展，都伴隨著一個事故高發(fā)的時期。美國的事故高發(fā)期，是到上個世紀50年代才結束。日本在戰(zhàn)后的事故高發(fā)持續(xù)到了70年代，中期以后才降到較低水平。
我國經濟的高速發(fā)展，不可回避的是將有大量的農業(yè)人口轉移到非農業(yè)的勞動密集型的工作和制造業(yè)、資源開采、建筑和服務業(yè)中去，而這樣一些行業(yè)又是傳統(tǒng)的事故高發(fā)行業(yè)。另外，農村人口向城鎮(zhèn)轉移和城市化的進程，也使得城市擴展的速度與城市公共安全所需要的基礎設施的配套問題更加突出。城市化的結果，還造成了人口密集、財富密集情況下，事故后果的嚴重程度倍增的效應。經濟高速發(fā)展也增加了對交通運輸，動力供應等方面的壓力，從而增加了控制事故的難度。
據國際勞工組織統(tǒng)計，事故給各國經濟所造成的損失占GDP的4％～10％。美國1997年因工傷及職業(yè)病所造成的損失為1770億美元，道路交通事故為2000億美元，兩項合計超過了當年GDP的4％；德國在2000年，工傷及職業(yè)病損失的支出為1500億美元，單項達GDP的2％；英國1993年調查，工傷及職業(yè)病損失為160億英鎊，也達GDP的2％。一般來講，發(fā)展中國家的事故損失要高于發(fā)達國家，有的專家認為，我國工業(yè)生產事故所造成的損失，超過了GDP的2％，即每年超過了2000億元。控制事故的發(fā)生，是提高經濟發(fā)展的效益，提高經濟運行的質量，實現穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要措施。
從社會發(fā)展的角度上來看，做好我國安全工作，是實現社會穩(wěn)定和諧，堅持以人為本的重要內容。我國現在每年各類事故死亡人數超過了13萬；其中，道路交通超過了10萬，工業(yè)事故1萬2千人左右。此外，還有大量人員因為事故導致傷殘及失去勞動能力。每一起事故，都會給受難者及其家屬帶來沉重的打擊，重、特大事故還會給社會造成不穩(wěn)定因素，對城市的正常發(fā)展帶來干擾，還有可能造成受難者的家庭及傷殘人員身心上的傷害和經濟上的困難，被邊際化，乃至不能公平地分享社會經濟進步的成果。
公共安全對社會經濟發(fā)展形成了許多挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)首先來自于，公共安全一方面是社會經濟發(fā)展所應該追求的目標，另一方面又是社會經濟發(fā)展的重要前提和保障，這種矛盾決定了城市管理者需要將公共安全列入重要的議事日程。
其次，公共安全對經濟的發(fā)展有著重要的影響，這種影響一方面表現在公共安全事故對經濟發(fā)展形成無法預計的損失，另一方面表現在公共安全環(huán)境將會對經濟發(fā)展，形成制約。另外，公共安全也是社會發(fā)展的一項主要內容，公共安全事件對社會發(fā)展所造成的負面影響同樣不容忽視。
再次，我國在實現以工業(yè)化為主要內容的第一次現代化和城市化加速的時期，事故高發(fā)在所難免。公共安全不僅是社會競爭力和社會形象的重要表征，同時亦是全民文明素質的體現，這就要求城市管理者從建設和諧社會的高度對其認真提倡和培養(yǎng)，此非一日之功。
城市公共安全問題的管理策略
黨的十六屆三中全會明確了以人為本，實現人與自然的和諧發(fā)展，堅持可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀。要做到堅持以人為本，可持續(xù)發(fā)展，就要做好涉及到全體公民的公共安全工作。
作為城市的管理者，要結合自己轄區(qū)的具體情況，認真應對公共安全的挑戰(zhàn)。從控制事故來講，首先是要避免事故的發(fā)生，事故預防首先是要減少事故發(fā)生的概率；而事故一旦發(fā)生，則要迅速地采取措施，減少事故所造成的后果，阻止、阻斷事故的漫延，這就是事故的應急救援；然后就是事故后果的平抑（包括事故調查，健康及職業(yè)康復，直接或間接損失的補償及補救，重建計劃的制定及實施），使系統(tǒng)恢復到常態(tài)或者使系統(tǒng)調整到可以接受的狀態(tài)。
建立評價機制，預警預防機制，應急機制和后果平抑機制的各個具體環(huán)節(jié)上，由風險管理思想和安全科學技術所發(fā)展的具體方法，都將是滿足公共安全需求的技術基礎。
加強風險管理意識，建立評價和預警預防機制。風險管理的基本思想是預測，發(fā)現和確認可能存在的風險，進行風險評估，明確可接受及不可接受風險，對于可以接受的風險進行管理和監(jiān)控；對于不可接受的風險采取降低風險的各種技術及管理措施，使其滿足達到可接受風險的要求，然后再進行管理和監(jiān)控。
針對可能出現的具體風險（如地震、臺風、洪水、火災、爆炸、毒氣擴散、疫病傳播等），預測其發(fā)生、發(fā)展的過程，對其影響做出評估并且制定各種級別的應對或應急措施來控制和降低風險，然后再對整個風險管理過程進行評估，并且對以后風險管理方案做出改進。
建立和完善公共安全事務的運行機制。一般來講，政府通過執(zhí)法監(jiān)督、發(fā)布相關的行政規(guī)章、政府采購等手段來支持公共安全事業(yè)的投入及發(fā)展，采用行政許可的方法對關系公共安全的機構、人員的資質，設施進行控制，同時對企業(yè)和組織的公共安全行為進行監(jiān)管，對相關的中介機構依法進行監(jiān)管。
企業(yè)和其他在市場經濟社會中活動的法人，要對自身行為的公共安全后果負責任，這其中包括對這些單位的成員負責，對他們所提供服務的第三者負責，也要對造成后果的其他人負責。具體來講，包括依法取得公共安全方面的準入資質，提供必需的公共安全保障條件，達到各項公共安全標準，進行相應的培訓，辦理相應的保險，發(fā)生事故時，如實及時報告等等。
與公共安全相關的中介機構，如開展評價、培訓、認證、咨詢、檢測檢驗等活動的機構，承擔各類與事故相關業(yè)務的保險機構等應當按照市場規(guī)律的機制來運作，提供企業(yè)、政府等公共安全業(yè)務需求的技術支持。
公共安全事務中相應的當事人，無論是單位自身的人員，還是其他的人員，都有遵守相關的公共安全法律法規(guī)要求的義務，同時也有根據相關的法律，維護自身的權益，提出訴求的權力。
社會上的其他成員或者組織、工會、媒體、自愿者等，因為公共安全事務的社會屬性，都能起到積極的推動作用。
建立公共安全信息統(tǒng)計、情況通報和形勢分析制度。掌握轄區(qū)公共安全狀況是地方領導和城市管理者應該做到的一件事，這是判斷形勢，進行決策的基礎。首先，要建立統(tǒng)一、科學的統(tǒng)計指標體系和統(tǒng)計標準，另外要有一套科學的統(tǒng)計方法。在市場經濟條件下，對于公共安全的信息及統(tǒng)計，應該通過立法來進行。這可以使政府更為全面地，更為精確地掌握本地區(qū)公共安全的相關數據。
根據所掌握的信息，定期及不定期地進行公共安全形勢的分析，根據分析做出相應的決策并且根據監(jiān)測的信息，對決策措施進行相應的評價和調整，以達到可以接受的效果。
同時，在管理公共安全風險上與上級領導，轄區(qū)內的群眾取得共識，也是一個很重要的問題。
將公共安全宏觀事務列入施政方針。對于地方或城市的管理人員來講，為官一任，保一方平安，公共安全是地方的大事，不可不察。為了做好公共安全事務，需要把它列入施政的重要內容。
一個城市的建設，一個項目，一項活動，如果在其初期未將安全問題納入頂層設計，把它作為應該達到的目標和保證條件時，將會給后續(xù)的安全工作，增加很大的難度。同時，應該認識到，你可能控制了幾乎全部重大的風險，但是只要有一個重要的風險未能識別并加以控制，也有可能造成重大的損失。因此首先是要做到識別所有重大的風險，盡早采取措施，未雨綢繆，防患于未然。
建立健全重大公共安全事件的危機管理機制。重大事故都具有突然性和緊迫性的特點，為了應對這樣的挑戰(zhàn)，需要了解并且建立重大公共安全事件危機管理的機制和相應的應急預案。
重大事故的危機管理主要應包括如下內容：
1、明確在什么樣的情況下，在什么樣的范圍中啟動應急機制；
2、怎樣建立統(tǒng)一高效的應急救援指揮系統(tǒng)，由哪些人參加，各自負什么責任，根據預案要求或者實際情況，提出控制事故的決策意見及如何指揮決策。
3、應急救援的力量的組成。通常來講，應急救援力量包括了搶險、救援、治安及交通管制、信息（包括現場、物證及信息溝通等）和特定的專業(yè)人才等；
4、事故搶險及應急救援，搜尋，記錄的相關保障條件，器材，裝備的配置及調配；
5、事故發(fā)生的直接技術原因及管理因素的調查；
6、重大事故的危機公關。危機公關的作用在于最大限度地減少事故所造成的間接損失和負面社會影響，另一方面安撫與事故有關的相關方（如受難者家屬等）從而減輕事故應急工作的壓力，為減少事故的不良影響和事故后果平抑工作創(chuàng)造條件。
建立健全事故后果平抑機制。重大事故發(fā)生后，經過事故的應急救援，事故所造成的直接損失將不會繼續(xù)增加，但是整個事故控制過程并沒有結束。
從硬件方面來講，就是要恢復原有的系統(tǒng)，使系統(tǒng)回復正常，另外一個方案是根據形勢，改造更新形成一個比原來系統(tǒng)更好的系統(tǒng)。從軟件系統(tǒng)來看，是與事故相關的撫恤，賠償事務，受害人的身體康復和職業(yè)康復問題，社會正常情緒的恢復和不良影響的消除，正常形象和秩序的恢復等等。其中事故原因的調查，教訓的檢討和責任的追究、交待，對于上面兩個方面的工作，都有重要的作用。
（作者單位：中國職業(yè)安全健康協(xié)會）
