趙海林：矯正市民偏向的分配制度 統籌城鄉社會保障資金
時間：2011-09-13 16:55:14
來源：三農中國
以“重城輕鄉”為特征的城市偏向的發展戰略、以“偏愛市民、吝嗇農民”為特征的市民偏向的分配制度、以“就重避輕”為特征的重工業偏向的產業結構，這“三個偏向”是陜西省“十一五”時期國民經濟和社會發展中最突出的問題，也是制約陜西城鄉協調發展、實現城鄉一體化的主要障礙。筆者認為，統籌城鄉發展，應著重解決三個突出問題：一是切實解決農村基本公共服務落后的問題；二是切實解決農村社會保障資金缺乏與獲保金額少的問題；三是切實解決農村剩余勞動力轉移受阻的問題。相應地，必須實施“三個統籌” ，即統籌城鄉公共服務設施建設，統籌城鄉社會保障資金，統籌城鄉產業協同發展。在此基礎上，實現“三個突破”，即在農村基本公共服務上實現新突破，在健全農村社會保障制度上實現新突破，在擴大農村剩余勞動力就業上實現新突破。其中，統籌城鄉基本公共服務，統籌城鄉社會保障資金，統籌城鄉產業協同發展，這是 “十二五”時期加快陜西農村發展、實現城鄉一體化的三個關鍵環節。
要實施“三個統籌”， 實現“三個突破”，首先必須矯正“三個偏向”，即矯正以“重城輕鄉”為特征的城市偏向的發展戰略，拋棄城鄉二元化模式，構建城鄉一體化模式，以解決農村基本公共服務長期落后的問題；矯正以“偏愛市民，吝嗇農民”為特征的市民偏向的分配制度，實施“過渡性共籌共享”城鄉社會保障制度系統工程，以解決農民基本生存保障的問題；矯正以“就重避輕”為特征的重工業偏向的產業結構，形成農、輕、重、服各業全面協同發展的產業格局，實施“大彈性就業”戰略，以解決農村剩余勞動力轉移受阻的問題。
統籌城鄉社會保障資金，轉變以“偏愛市民、吝嗇農民”為特征的市民偏向的分配制度，實施“過渡性共籌共享”城鄉社會保障制度系統工程，在健全農村社會保障制度上實現新突破。這是“十二五”時期加快陜西農村發展、實現城鄉一體化的一個關鍵環節。
（一）傾斜的社會天平
“丟卒保車”與“棄鄉保城”。中國的經濟政策如同社會政策一樣，也具有很強的等級性。歷時60年的二元結構形成了固定的利益格局。在各種利益權衡之下，農民的利益總是放在最后考慮，最終的代價和損失都是由農民來承擔。特別在各個群體利益發生沖突時，首先遭到抑制的便是農民的利益。比如，一旦發生嚴重洪澇，政府面對取舍選擇時，首先保護的是城市的安全和利益。
國家政治權利的傾斜。中國公民的不平等權利直接表現為一種體制性權利，這是由特定的社會體制安排的不同的政治權利。建國以來，國家的政治權利一直向著城市階層的方面傾斜。我國農村人口占總人口的70%，而他們的人大代表在全國人大代表中的比重還不到10%。由于農民在國家權力機構中份量太輕，聲音太弱，從而導致許多偏愛城市階層而損害農民利益的政策法規輕易出臺。
長期固化農民身份的戶籍制度。在中國，“農業戶口”和“城市戶口”分別代表著兩種不同的身份地位、人身價值和由此聯系的兩種不同的福利待遇。“一國兩戶”的戶籍管理制度不僅剝奪了農民的人身自由權利，還將農民置于二等公民的境地。
城市階層對農民工的歧視和偏見。眼下，農民工受歧視帶來了許多嚴重后果。一是礦難事故頻繁發生，死傷的幾乎全是農民工；二是企業拖欠、克扣農民工工資成為侵害農民工勞動權益的主要形式。中國農民工的勞動力是世界上最廉價的，農民工的勞動環境是最危險的，農民工的生命是最不值錢的。當我們把實現現代化的途徑定位在市場化改革和全球化開放的取向上之后，中國農民階層的分化和向非農產業、城市流動，便成為實現現代化的重要突破口。農民參與工業化城市化、現代化和政治文明建設是中國社會結構變遷的必然趨勢。遺憾的是，中國社會對這場“大變革”總是抱有偏見，甚至感到恐懼。從某種意義上說農民工在中國現代歷史上的地位和作用，不亞于當年的農民起義和“五四”運動。中國的歷史將為億萬農民工的巨大貢獻抹上濃重而艷麗的一筆。事實上，一切對農民工的偏見都是無知的表現。
法律沒有賦予農民平等的生命權。中國的現行法律否定農民平等的生命權。新的《道路交通安全法》于2004年5月1日實施后，如果發生一起交通事故并造成他人死亡，對死者的賠償金額,相關的《道路交通事故處理程序規定》隨之做了相應的修改。《最高人民法院關于審理人身賠償案件適用法律若干問題的解釋》將城鎮居民和農民區分開，分別執行不同的賠償標準。第29條規定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮居民人均可支配收入或者農村居民人均純收入標準，按二十年計算……”似乎要告訴人們這樣一個道理即市民命貴；農民命賤。一個農民的生命價值還不及城鎮居民的七分之一。只有徹底修改法律法規中歧視農民的條款，把農民的生命價值提升到與其他公民同等的水平時，礦難事故和交通事故才能減少到最低程度。
不平等的城鄉社會保障制度。國企職工退休后可以享受政府的種種待遇，而絕大多數農民卻無養老保障。如今農村60歲以上的老人每月只能領取60~100元養老金。
“補貼市民，剝削農民”的稅收法規。長期以來，城市和農村實行兩套不同的稅收法規，農民的稅負遠遠高于城市居民。例如2000年農村人均稅費率為5%，而城市居民人均稅率為0.58%，且無收費項目。即使廢除了農業稅之后，農民的稅收和費用等負擔仍然高出市民許多。
“嫌貧愛富”的金融體制。城市居民可以憑借生息資本（如存款、債券、股票、房地產等）獲得大筆貸款，而農民只能取得“小額貸款”。
建國以來，我國政府一直實施著“偏愛市民，吝嗇農民”的政策。一味照顧市民的利益忽視廣大農民的利益。農民與市民在利益博羿中始終處于下風。由于財政、稅收和信貸政策“偏愛市民，吝嗇農民”，掠奪農民的勞動剩余,最終導致農民喪失了許多發展機會和發展能力。
事實上，我們的政策是以絕大多數人的貧困來換取少數人的富裕、以農村的長期落后來換取城市的繁榮。即使時過境遷，而“優先”“偏愛”市民的政策因素及其市民普遍的“優越”心理特征依然如故，且繼續影響著各級政府的決策行為。
（二）農村城鄉社會保障制度現狀
我國城鄉社會保障制度的典型特點是城鄉二元性，包括保障范圍的二元性、保障水平的二元性、管理體制的二元性。
保障范圍的二元性。城鎮社會保障制度包括養老保險制度、失業保險制度、最低社會保障制度、住房公積金制度等，對城市居民給予了全方位的保障。相比之下，農村的社會保障在內容、范圍、方式、手段等方面都與城鎮的社會保障存在巨大差異。在農村，養老制度、救濟制度等社會保障項目僅僅在少數有條件的地區在推行。而新型農村合作醫療制度和最低生活保障制度雖已在全國范圍內鋪開，因為剛剛實施，其保障質量和保障能力還很低。城鎮居民普遍享受的失業保險、工傷保險、生育保險在農村基本沒有。由于我國福利實行以單位為本位，沒有單位的農民與住房、退休金、勞動保護、休假、日常生活福利、福利設施、獨生子女補助等福利待遇基本無緣。農村保障項目不足、覆蓋面窄、而且各個項目之間缺少協調，使得農民難以應對多樣化風險。農村養老保險資金來源于政府和家庭。而城市養老保險無須家庭繳納。
保障水平的二元性。城鎮社會保障的籌資方式是國家、企業、個人三方面共同承擔，基本有保障。但對于農村尚未建立的保障項目只能由家庭保障和土地保障。新型農村合作醫療制度規定“新型農村合作醫療堅持個人投入為主、集體扶持、政府財政適當支持為輔”，農村最低社會保障制度則實行“地方為主，地方各級人民政府將農民最低社會保障資金列入預算，省級人民政府要加大投入，中央財政對財政困難地區給予適當補助”。由于農民的收入水平本來就遠低于城鎮居民，再加上我國中西部地區相當一部分地方財政僅僅是“吃飯財政”，地方財政無能為力。
管理體制的二元性。目前，人力資源與社會保障部只管理城市社會保障，不管農村社會保障，致使農村社會保障管理出現城鄉分割、條塊分割、多頭管理、各自為政的現象。
（三）實施“過渡性共籌共享”城鄉社會保障制度系統工程
建設城鄉統籌的社會保障制度是一項系統工程。就目前的國情和經濟發展狀況而言，我們應當加快建設的社會保障制度是“城鄉統籌”，而不是“城鄉統一”。如果要建立一個城鄉無差別的社會保障制度，還為時過早，只能通過“城鄉統籌”，逐步走向“城鄉統一”的共享改革發展成果的城鄉社會保障體系。
從長遠看，可以通過加快城市化進程來解決統籌城鄉社會保障問題。可以讓一部分農村居民進入城市，成為城市居民。一方面他們可以獲得比較高的收入，享受到城市較高的社會保障；另一方面，由于農村社會保障基礎薄弱，就要向農村投入大量資金。而農村人口的減少則可以相對減輕社會保障的壓力。所以，加快城市化進程是促進社會保障制度城鄉統籌的一條路徑。
就眼前情況看，可以實施“過渡性共籌共享”城鄉社會保障制度系統工程。首先，應解決農村非農人口的社會保障問題，使他們能夠獲得與城鎮居民同樣的社會保障權益；其次，要進一步完善現有的農村社會保障體系，使農村務農人員獲得覆蓋面更廣、水平更高的社會保障。建設城鄉統籌的社會保障制度是一項系統工程。這兩個方面是整個系統工程的兩個子系統，而每個子系統下面又包含著相關制度的建設工程。（見表：“過渡性共籌共享”城鄉社會保障制度系統工程）
表： “過渡性共籌共享”城鄉社會保障制度系統工程
分系統 子系統 工 程 內 容
農村非農人口社會保障制度建設 進城人員的社會保障制度建設 就業穩定者：納入城鎮社會保障體系，養老、醫療、失業、工傷等社會保險享受與城鎮職工相同的權利和義務。
就業不穩定者：適當降低“門檻”，納入城鎮社會保障體系，建立過渡性制度，參保內容主要選擇養老、醫療、失業、工傷三項基本保險。
失地農民社會保障制度建設 總體思路：“以土地換保障”，即農村居民在出讓承包地或被征用土地時，通過獲得補償來參加社會保障。
養老保險應納入城鎮社會保障體系；
失業保險：應該建立失業登記、失業預防、失業補救、失業保險和失業培訓等制度。
醫療保險可選擇兩種形式：或參加城鎮醫療保險；或參加新型合作醫療保險。
農村務農人口社會保障制度建設 農村醫療保障制度建設 在市范圍內實行“一證通”；建立縣、鄉、定點醫療機構三級聯網管理系統；盡快銜接城鄉醫療保障體制。
農村養老保障制度建設 強化家庭養老的基礎性作用；分層次建立彈性的交費制度；建立養老互助制度。
農村最低生活保障制度建設
目前需要解決三個問題；一是以國家貧困線為依據，合理確定保障標準線，并定期調整；二是對保障對象實行動態管理，采取收入調查和社會監督的方式，并及時調整；三是農村最低生活保障資金全部由財政負擔，由各級財政共同承擔，確保足額及時到位。
寶雞市被國家人力資源和社會保障部確定為全國新農保試點城市，被稱為“寶雞模式”，在全國推廣。寶雞模式”的特點是：采取個人繳費、集體補助、政府補貼三結合的籌資辦法，實行政府財政基礎養老金與個人賬戶相結合的制度模式，在全國首創了財政兩頭補，即在農民繳費時有30元、40元、50元不等的繳費補貼，領取養老金時每人每月有60元的基礎養老金。另一個特點是“捆綁機制”，即60歲以上老人領取養老金，家中60以下應參保的成員均需參保繳費。寶雞新型農村社會養老保險制度的核心內容已被寫入黨的十七屆三中全會《決定》，成為全國新農保制度的“藍本”。 寶雞市開展的新農保試點，破解了社會養老保險制度如何覆蓋農村居民的制度難題，破解了農村養老而引發的諸多社會矛盾，消除了農民生產生活的后顧之憂，促進了農村家庭與社會的和諧穩定，受到了廣大農民群眾的積極擁護和熱烈歡迎。
