時(shí)間：2011-08-29 09:40:56
來源：三農(nóng)中國
20余年農(nóng)村改革和發(fā)展的成就與問題，一并結(jié)轉(zhuǎn)到了新的世紀(jì);而1999年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大帳總體上顯得平淡無奇，這也算是給全國經(jīng)濟(jì)的“平穩(wěn)過渡”作出了貢獻(xiàn)。盡管許多農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的深層矛盾逐步走向表面化，但總體上還應(yīng)該是屬于“通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以解決的前進(jìn)中的問題”。不過，比這些問題本身更為重要的一個(gè)問題是我們的認(rèn)識偏差——總是把需要政府解決的問題和需要市場解決的問題混為一談。我們想?yún)^(qū)別這兩類問題，并著重分析新的歷史條件下需要政府解決的問題。
引論：中央政府需要率先轉(zhuǎn)換角色
回顧20余年的農(nóng)村改革及其所取得的巨大成就，政策調(diào)整、政策放寬是大前提，在這個(gè)大前提下，市場力量的作用功不可沒。但是，在新的歷史條件下如果繼續(xù)守著這樣一個(gè)認(rèn)識，恐怕要無所作為了。
只要有市場在，市場就會(huì)在廣大的領(lǐng)域揮配置資源的作用，這是無可懷疑的。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展以及目前的產(chǎn)權(quán)變革，農(nóng)業(yè)機(jī)械化、“產(chǎn)業(yè)化”和農(nóng)業(yè)科技推廣，發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的崛起，等等，都離不開市場的推動(dòng)作用。但是，目前農(nóng)村市場發(fā)育本身遇到嚴(yán)重障礙，資本市場、勞動(dòng)市場和土地市場這三大要素市場停止發(fā)育，農(nóng)產(chǎn)品市場甚至有所倒退，農(nóng)民進(jìn)入市場的途徑是一路紅燈，何以談市場的推動(dòng)作用
這是農(nóng)村發(fā)展趨于緩慢的病因所在。市場發(fā)育陷于停頓甚至倒退的原因，是市場發(fā)育需遇到深層次的制度問題，而依靠普通農(nóng)民的自發(fā)力量根本不能突破這種制度限制。
中央政府應(yīng)成為今后農(nóng)村制度創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，而不能寄希望于農(nóng)村自發(fā)的制度創(chuàng)新。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)過一段時(shí)間快速發(fā)展，社會(huì)生活已經(jīng)復(fù)雜化，農(nóng)民對公共物品(社會(huì)保險(xiǎn)、文化教育、村容村貌，基礎(chǔ)設(shè)施以及社會(huì)制度、秩序和安全等)的需求已日益顯現(xiàn)。顯然，在鄉(xiāng)村權(quán)勢階層從普通農(nóng)民中分化出去并變得保守以后，分散的、沒有組織化的普通農(nóng)民對此是毫無辦法的;公共物品的系統(tǒng)供應(yīng)是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)特征，這已經(jīng)超出了中國農(nóng)民的經(jīng)驗(yàn)范圍。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的邏輯遞進(jìn)關(guān)系反過來說是：農(nóng)村現(xiàn)代化 農(nóng)村分工深化 農(nóng)村市場自由統(tǒng)一 農(nóng)民的市場進(jìn)入成本下降
降低農(nóng)民進(jìn)入市場的制度壁壘和自然壁壘。中央政府必須在這個(gè)過程中發(fā)揮催化作用，其辦法就是降低農(nóng)民進(jìn)入市場的制度壁壘和自然壁壘。降低制度壁壘需要市場化改革，而降低自然壁壘則需要發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施。
去年以來，政府部門十分注意農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，而對重要的改革事項(xiàng)卻三緘其口。如果只談發(fā)展，中央政府應(yīng)該把注意力放在更宏觀的結(jié)構(gòu)調(diào)整上面，至于農(nóng)村領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是應(yīng)該交給市場。政府更重要的任務(wù)建立健全市場。
中國加入世界貿(mào)易組織，將對農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展發(fā)揮積極的影響。世界貿(mào)易組織對中國農(nóng)業(yè)的影響主要是結(jié)構(gòu)，而結(jié)構(gòu)調(diào)整只會(huì)提高而不會(huì)降低中國農(nóng)村的現(xiàn)代化水平。
農(nóng)民收入問題是表象
近幾年，許多部門的研究機(jī)構(gòu)受命研究了農(nóng)村市場如何擴(kuò)大問題，基本結(jié)論大同小異：農(nóng)民收入增長率下將導(dǎo)致農(nóng)民購買力降低。農(nóng)民購買力已經(jīng)關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，所以才引起高層對農(nóng)民收入問題的高度關(guān)注。
我國農(nóng)民收入曾經(jīng)有過極高的增長速度，1978-1984年，增長速度達(dá)到15.6
%。但是，奇跡總是短時(shí)間的，長期保持的奇跡就不是奇跡了。創(chuàng)造奇跡的條件發(fā)生了變化：改革開發(fā)之初，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總值的基數(shù)小，而政策調(diào)整的幅度大，農(nóng)民積極性空前高漲，特別是農(nóng)民利用農(nóng)業(yè)科技的能力大大增強(qiáng)，導(dǎo)致農(nóng)民收入猛增，此其一。其二，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格因素是推動(dòng)農(nóng)民收入增長的重要因素。改革開放之初，國家就開始逐步提高糧食價(jià)格，糧食市場價(jià)格對農(nóng)業(yè)影響也日益增大，農(nóng)民受益匪淺。1996年，由于國家提高糧食收購價(jià)格，農(nóng)民收入較上年增長幅度較大，增幅達(dá)9
%。在目前的各種約束之下，繼續(xù)依靠這兩方面的因素來推動(dòng)農(nóng)民收入增長，已顯得十分困難。
據(jù)官方稱，1999年1 -3 季度，農(nóng)民名義收入只增長2.5 %，考慮到物價(jià)下跌因素，實(shí)際增長了4.8 %。全年估計(jì)增長4 %。增收的2
%靠鄉(xiāng)企和打工。1998年這個(gè)指標(biāo)是4.3 %，1997年是4.6 %。農(nóng)民收入增長率連續(xù)三年下跌。其實(shí)，如果能真正保持一個(gè)4
%左右的增長率，應(yīng)該十分令人高興了。有某部農(nóng)村問題研究中心的報(bào)告稱，1998年農(nóng)民人均純收入增長率是負(fù)值，如果這個(gè)分析可靠，1999年的農(nóng)民純收入增長率也很難是正值。
農(nóng)民收入增長率下降反映出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展的深層次問題。農(nóng)民可支配性收入的大小受制于三個(gè)方面的因素(不計(jì)饋贈(zèng)收入)，一是農(nóng)產(chǎn)品收益，二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收益，三是對農(nóng)民的稅費(fèi)征收水平。這三個(gè)方面都存在問題。第一方面和第二方面直接受制于經(jīng)濟(jì)體制，第三方面則涉及農(nóng)村政治發(fā)展問題。
農(nóng)產(chǎn)品收益下降，具體與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與流通效率有關(guān)，但最終一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制問題。
與美國、加拿大這樣的國家比，我國人均占有耕地少是不爭的事實(shí)。但我們的人地關(guān)系的緊張有人為的因素。在目前的體制之下，可以有很高的畝產(chǎn)量，但不可能有高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，也不可能有很高的資本報(bào)酬率。我國近二十年國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力凈減少的奇跡，但距離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所能提供的農(nóng)民人均耕種土地的可能性還很遙遠(yuǎn)。在這種情況下，農(nóng)民收入的提高必然要仰賴在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)兼業(yè)，由此形成我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)”
特征。如果沒有政府特殊保護(hù)，小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)不可能創(chuàng)造很高的收入。首先，這種農(nóng)業(yè)以精耕細(xì)作為特點(diǎn)，廉價(jià)勞動(dòng)力是其存在的基礎(chǔ)，因此不可能創(chuàng)造出較高的農(nóng)業(yè)工資。其次，農(nóng)戶兼業(yè)以季節(jié)性打工為主，農(nóng)民工難以成為具有專業(yè)素養(yǎng)的熟練勞動(dòng)力，收入水平提高受到限制。據(jù)杜鷹先生的研究報(bào)告(經(jīng)濟(jì)日報(bào)，19990113)，1985年-
1997年間，農(nóng)業(yè)的國民收入份額從28.7 %下降到18.7 %，下降了約35%;而同期農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額從62.4 %下降到49.9
%，只下降了約20%，這意味著農(nóng)業(yè)的相對勞動(dòng)生產(chǎn)率下降了。再者，面對大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，國家很難通過財(cái)政補(bǔ)貼使他們獲得全社會(huì)平均工資水平，而通常他們會(huì)成為向社會(huì)提供凈收入的納稅人。以日本為例，日本農(nóng)戶1997年平均收入883
萬日元(超過了非農(nóng)戶收入)，其中農(nóng)業(yè)收入114 萬中有相當(dāng)比重的政府補(bǔ)貼，政府又另外提供年金211 萬日元，日本政府可以這樣做，因?yàn)槿毡巨r(nóng)戶才有334
萬戶，占日本的總戶數(shù)只有7 .2
%。像我們這樣一個(gè)農(nóng)民大國，要給農(nóng)民補(bǔ)貼，讓農(nóng)民的收入達(dá)到城市居民的平均生活水平，沒有任何一個(gè)國家的政府能承擔(dān)得起。相反，我們還不得不從那里取得一定的財(cái)政收入，相當(dāng)一部分農(nóng)村公共建設(shè)也還要農(nóng)民掏腰包。這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)不改變，提高農(nóng)民收入水平的前景就相當(dāng)黯淡。
承包政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所釋放的效應(yīng)早已是強(qiáng)弩之末。以承包制為代表的農(nóng)村改革，并不是一次完整的產(chǎn)權(quán)變革。我們好像建立了一種新的家庭經(jīng)營制度，并大力稱頌這個(gè)制度的優(yōu)越性，但家庭經(jīng)營制度所賴以存在的土地，卻不由農(nóng)民支配。這種權(quán)利的不配套，已經(jīng)嚴(yán)重束縛農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展。這個(gè)問題我們在后面要進(jìn)一步論述。
農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整的空間已經(jīng)很小，很難再依靠提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格來增加農(nóng)民收入。我國加入世界貿(mào)易組織以后，受國際市場的影響，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的可能性更小。
據(jù)有關(guān)方面的研究者估計(jì)，近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收勞動(dòng)力是負(fù)增長。1999年后半年政府實(shí)行積極的財(cái)政政策，基本建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大了，農(nóng)民外出務(wù)工收入有所增加，估計(jì)1999年農(nóng)民純收入增長的一半是這個(gè)方面造成的。今后農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移將越來越是一個(gè)艱難的過程。第一，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成高速增長優(yōu)勢，與城市經(jīng)濟(jì)體制改革滯后有關(guān)。隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革逐步到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要由粗放型發(fā)展向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變才能保持自己的競爭力，但這個(gè)轉(zhuǎn)變受到資金、技術(shù)和勞動(dòng)力素質(zhì)制約，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還沒有為這個(gè)轉(zhuǎn)變做好充分準(zhǔn)備。第二，今后吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要途徑恐怕要更多利用第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而這種結(jié)構(gòu)調(diào)整也是一個(gè)緩慢的過程。這兩方面的原因決定了小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)將長期存在，因而也決定了提高農(nóng)民收入的艱巨性。
農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是影響農(nóng)民收入分配主要因素。這是一個(gè)涉及因素甚廣的問題，我們將在后面作出具體分析。
農(nóng)民增收要不斷提高的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為基礎(chǔ)，而提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的根本途徑是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高度專業(yè)化;專業(yè)化的形成又需要自由、開放和統(tǒng)一的市場，這個(gè)市場必須有足夠低的進(jìn)入門坎(即市場進(jìn)入成本)。從歷史上看，大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)總是在市場的制度環(huán)境較好、交通運(yùn)輸成本較低的地方出現(xiàn)的。我們因此把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全部問題歸結(jié)為市場進(jìn)入的成本問題。中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后的根本問題，便是農(nóng)民進(jìn)入市場太難，阻礙太多，費(fèi)用太高。在一些地方，農(nóng)民沒有搞林牧業(yè)，但卻要繳農(nóng)林特產(chǎn)稅;豬還沒有養(yǎng)大，屠宰稅已經(jīng)開始征收;還有的地方干脆今年收明年的稅，并美其名曰“以稅收促進(jìn)發(fā)展”。農(nóng)民剛抬腿向市場邁一步，各種關(guān)卡便橫亙在眼前。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方面的障礙也很多，不合理的戶籍制度使農(nóng)民受到身份歧視，城里的老板、工頭肆意盤剝農(nóng)民工，常常發(fā)生農(nóng)民干了活拿不到錢甚至倒貼錢的情形。此外，還有交通通訊不暢所產(chǎn)生的市場進(jìn)入成本，也影響農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的能力，影響農(nóng)民收入。
政策搖擺發(fā)生在糧食問題上
如果我們前面的分析是正確的，即認(rèn)為中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后的根本問題，是農(nóng)民進(jìn)入市場太難，阻礙太多，費(fèi)用太高，那么政府的職責(zé)應(yīng)該是降低市場壁壘，幫助農(nóng)民以盡可能低的成本進(jìn)入市場。然而，縱觀中國農(nóng)村二十年的政策實(shí)施，并沒有一個(gè)明確的市場導(dǎo)向。從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)安排，到農(nóng)產(chǎn)品流通體制，與市場經(jīng)濟(jì)的要求相去甚遠(yuǎn)。一個(gè)特點(diǎn)是，我們的農(nóng)村政策似乎受制于糧食生產(chǎn)狀況。“多了少了多了多”曾經(jīng)被用來形容中國糧食生產(chǎn)的波動(dòng)，相應(yīng)地，我們的政策似乎是“緊了緊了松了松”，也有搖擺。
按照目前主流的說法，我國農(nóng)產(chǎn)品正在發(fā)生階段性、結(jié)構(gòu)性過剩，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)賠多掙少。但這恐怕不僅僅是有的同志所說的是一個(gè)市場需求約束問題。一個(gè)國家有多一半的勞動(dòng)力種地，又有一攬子
“綠色革命”技術(shù)的支持，那么在一定條件下，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)是可以很充足的。這個(gè)條件就是價(jià)格。我國農(nóng)產(chǎn)品過剩通常是一種高價(jià)位引起的過剩，代價(jià)是政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。再從相對價(jià)格看(城市居民的恩格爾系數(shù))，農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)價(jià)格并不低。城市居民的食品支出占消費(fèi)總支出的比重近些年一直在50%左右，這說明農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和流通效率不高。從這個(gè)意義上說，農(nóng)產(chǎn)品的供給制約才是真正的制約(決定供給的邊際成本還不夠低，導(dǎo)致市場均衡價(jià)格高，制約了購買力)。中國農(nóng)產(chǎn)品市場的變化，與“蛛網(wǎng)模型”所揭示的“價(jià)格-供求”的波動(dòng)關(guān)系倒頗為一致，只是政府干預(yù)使這一規(guī)律的表現(xiàn)在某些時(shí)候發(fā)生了畸變。
1997年開始，延長土地承包期、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、改革糧食流通體制，是中央政府農(nóng)村工作的三大政策。前兩項(xiàng)政策是一種長期政策，因?yàn)橐恢彪y以真正落實(shí)，所以一直受到強(qiáng)調(diào)。后一項(xiàng)政策的內(nèi)容則極易隨著糧食供求和價(jià)格形勢的變化而變化。事實(shí)上，1998年以政府控制為核心的糧食流通體制改革步履為艱，到1999年已經(jīng)難以為繼了。
1999年的農(nóng)村工作政策便有了明顯的調(diào)整。政策的基本面圍繞增加農(nóng)民收入這一條鋪開。但中央政府要增加農(nóng)民收入，而基層政府卻真正想的是增加自己財(cái)政的收入。由此有了干群關(guān)系緊張，加劇了農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。于是，
1999年中央政府的農(nóng)村工作方針又更突出地強(qiáng)調(diào)了維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定這一條。
1999年中央政府農(nóng)村工作政策受到強(qiáng)調(diào)的有：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，發(fā)展小城鎮(zhèn)，加快水利為中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，清理基金會(huì)、清理鄉(xiāng)村債務(wù)、改革信用社，改革糧食棉花流通制度，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等等。
農(nóng)村工作的其他政策，如市長菜籃子，商品糧基地建設(shè)，村民委員會(huì)建設(shè)，扶貧攻堅(jiān)，計(jì)劃生育等，或者因?yàn)橄嚓P(guān)重要性下降，或者已經(jīng)是例行工作，在1999年的政策拼盤中不很搶眼。值得注意的是，“省長米袋子”這一政策在今年農(nóng)業(yè)部長的農(nóng)村工作會(huì)議講話中發(fā)生了重大變化，這個(gè)講話明確否定了糧食“自求平衡”的思路，主張農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合理布局。按照這個(gè)新的的思路，一些省份的省長就沒有必要當(dāng)“米袋子省長”了。這個(gè)變化無疑是積極的正確的。
現(xiàn)在看來，當(dāng)初出臺“米袋子省長負(fù)責(zé)制”和政府控制型的糧食流通體制“改革”是欠考慮的。這不是什么事后諸葛亮，因?yàn)檎叱雠_當(dāng)時(shí)就有不少人持有異議。當(dāng)時(shí)的背景是，1994年美國世界觀察研究所布朗先生發(fā)表了一篇不很嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈恼拢苑Q中國農(nóng)業(yè)將不能養(yǎng)活中國人自己。盡管中國方方面面嚴(yán)厲批評了布朗的論點(diǎn)，但布朗的言論還是引起了高層的嚴(yán)重關(guān)注。正值此時(shí)，中國農(nóng)業(yè)滑坡，糧價(jià)騰起。中央政府有兩個(gè)明顯反應(yīng)：一是很快出臺
“米袋子省長負(fù)責(zé)制”，要求各省區(qū)的糧食“自求平衡”;二是逐步調(diào)整了糧食流通政策，把本來已經(jīng)放開的糧食市場重新控制起來了。“米袋子省長負(fù)責(zé)制”明顯與農(nóng)業(yè)資源的合理布局政策相沖突。而糧食流通體制改革是對1983
年以后逐步放開的糧食流通市場體制的一個(gè)否定。這個(gè)新的糧食流通體制改革方案很難嚴(yán)格監(jiān)督實(shí)行，很難緩和財(cái)政補(bǔ)貼壓力，也未能解決農(nóng)民“賣糧難”的問題。中央政府注意到了有關(guān)問題，1999年對糧食流通政策又作了重大調(diào)整，方向是重新放開搞活。這個(gè)調(diào)整受到有關(guān)方面的歡迎。估計(jì)今后還會(huì)進(jìn)一步放開糧食流通。
1999年，某些國有糧食流通部門的一個(gè)動(dòng)向是，把好糧食當(dāng)作“陳化糧”來賣，以逃避中央政府的“順價(jià)銷售”
政策。于是，僅此一項(xiàng)國有糧食部門又發(fā)生數(shù)十億的虧損掛帳。看來，由政府監(jiān)督國有企業(yè)的行為實(shí)在太難，各行業(yè)都是如此。
1999年，夏糧比去年增加100
億斤。北方干旱，秋糧受影響。陜北發(fā)生大旱，但那里的食品價(jià)格穩(wěn)定，城鄉(xiāng)居民的生活基本沒有受到影響。還是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿馬蒂亞.森說得對，真正餓死人的，不是來自天災(zāi)，而是人禍。只要(1
)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不倒退，(2 )堅(jiān)持并完善土地的家庭經(jīng)營制，(3
)糧食流通主渠道放開，尤其防止地方政府的壟斷，中國的糧食就不會(huì)出問題。這主要不是一個(gè)資金投入問題，而是一個(gè)制度建設(shè)問題。
無論“米袋子”還是“菜籃子”，主要應(yīng)交給市場去安排;市場越是健全，“米袋子”和“菜籃子”就越是牢靠。中央政府通過一定的糧食儲備規(guī)模，在需要的時(shí)候發(fā)揮“平抑糧價(jià)”的作用就夠了。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題
農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況，會(huì)影響到農(nóng)民的實(shí)際可支配收入的多少。這個(gè)問題喊了多年，但問題仍然存在。有的地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然很重，而且還搞強(qiáng)迫;有的地方還沒有糾正屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的平均分?jǐn)倖栴};農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)也有所增加;還有的地方強(qiáng)行向農(nóng)民收取服務(wù)費(fèi)，實(shí)際上并沒有給農(nóng)民提供任何服務(wù);農(nóng)民貸款繳費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在。存在這些問題已經(jīng)不能簡單地歸結(jié)為思想觀念不對頭。近幾年，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長連續(xù)超過全國平均增速，而另一方面城鄉(xiāng)居民收入的差距在繼續(xù)拉大，這個(gè)反差就夠說明問題了。1999年4
月監(jiān)察部統(tǒng)計(jì)，我國已經(jīng)累計(jì)取消了不合理農(nóng)民負(fù)擔(dān)8000個(gè)，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)68億。這聽起來像天方夜譚。
這兩年，各地根據(jù)中央精神做了許多工作，多數(shù)地方的減負(fù)工作抓出了成效，特別是惡性事件有所減少，農(nóng)民對此很歡迎。一方面因?yàn)橹醒胝臎Q心大，另一方面是因?yàn)檎魇铡叭嵛褰y(tǒng)”的難度日益增大，鄉(xiāng)村干部不得不改弦易轍了。在一些地方，公檢法系統(tǒng)已經(jīng)不愿意配合政府做所謂“中心工作”了。從總體上說，這是一個(gè)可喜的變化。如果普遍實(shí)行了鄉(xiāng)村政府機(jī)構(gòu)的消腫減肥，這個(gè)問題有望進(jìn)一步緩和。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，誰承擔(dān)責(zé)任
高層政府當(dāng)然批評鄉(xiāng)村干部，而鄉(xiāng)村干部頗不服氣，他們說農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根子在上頭。我們認(rèn)為，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題久拖不決，是因?yàn)樵谀壳罢J(rèn)識條件下有三個(gè)難以克服的制度性因素。第一，分散的農(nóng)民與組織起來的政府機(jī)構(gòu)之間權(quán)利不對稱，鄉(xiāng)村干部的權(quán)力膨脹，這種權(quán)力試圖不斷擴(kuò)大對農(nóng)民應(yīng)該擁有的資源的占有。第二，全局性的從上到下的干部人事任免體制和考核體制，使鄉(xiāng)村干部只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)，而所謂上級監(jiān)督下級的成本又極為高昂，鄉(xiāng)村干部很難得到上級的真正約束。第三，農(nóng)村市場化水平低，鄉(xiāng)村干部掌握了大量的非市場資源，這些資源滋養(yǎng)著權(quán)力，擴(kuò)大著權(quán)力。
更值得注意的是，這三個(gè)因素造成的制度環(huán)境嚴(yán)重扭曲了鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系。往深處說，這種扭曲要比農(nóng)民負(fù)擔(dān)嚴(yán)重得多。第一，不同程度的人身依附關(guān)系。據(jù)我們了解，現(xiàn)在不少農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工做買賣要繳兩份稅費(fèi)，一份繳給城市部門，一份繳給鄉(xiāng)村干部。后一份稅費(fèi)是完全不合理的，但是，他們不繳是不行的;不繳就回不了家，不繳其他家族成員就受連累，不繳甚至宅基地要被沒收。農(nóng)民必須有一個(gè)退路，而這個(gè)退路由鄉(xiāng)村干部掌握!中國在搞現(xiàn)代化，但九億農(nóng)民幾乎沒有多少不給自己留退路的，這就好像中國的現(xiàn)代化也給自己留了一條退路!第二，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)。這個(gè)問題已經(jīng)在中西部地區(qū)已經(jīng)相當(dāng)普遍(1998年，僅湖南省芷江縣29個(gè)鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債總額就達(dá)2341
萬元，平均84萬元)。一位在地方工作的同志憂心忡忡地說，昔日農(nóng)村工作的指揮部在村一級，逐步退到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，現(xiàn)在已經(jīng)退到了縣一級，因?yàn)楣べY發(fā)不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的許多工作已經(jīng)無法開展。看來這個(gè)問題很具有顛覆性。問題性質(zhì)的嚴(yán)重性在于，現(xiàn)在的機(jī)制使得鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村干部權(quán)力的膨脹已經(jīng)不直接受養(yǎng)活他們的農(nóng)民的收益的約束，農(nóng)民養(yǎng)活不了他們，他們也在加速膨脹，把問題留給子孫后代。或者有的地方變相地把權(quán)力“典當(dāng)、抵押”給了當(dāng)?shù)馗晃蹋晃掏ㄟ^金錢向權(quán)力滲透。從根本上說，富人染指權(quán)力并不奇怪，而且也不一定是什么壞事，但在目前的制度背景下，這種權(quán)與錢的結(jié)合卻是頂壞頂壞的事情。因?yàn)檫@種結(jié)合使得中國農(nóng)村社會(huì)更趨于“山頭化”和非市場化，離開市場經(jīng)濟(jì)所需要制度環(huán)境越來越遠(yuǎn)了。
或許有人說農(nóng)民負(fù)擔(dān)與剛性的農(nóng)村公共開支的增長有關(guān)，既然中央政府不能調(diào)整自己的財(cái)政政策而“反哺”農(nóng)村，那么鄉(xiāng)村干部為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善社區(qū)生活質(zhì)量，就不免提高稅費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)從而造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這個(gè)話不是完全沒有道理，但道理很不充分。國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展支持得不夠，是鐵定的事實(shí)，而這個(gè)局面并非不可以改變;能不能改變?nèi)Q于中央財(cái)政自己的改革方略如何。但是，不要以為中央對農(nóng)村投資增加了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就可以減輕了。因?yàn)猷l(xiāng)村干部向農(nóng)民的征收水平既不是鄉(xiāng)村公共開支的函數(shù)，也不是中央投資的函數(shù)，而是鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民之間力量對比的函數(shù)。只有不懂歷史的、天真的觀察家才想不到這一點(diǎn)。
最終解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，一要農(nóng)民人數(shù)減少，二要農(nóng)民經(jīng)濟(jì)力量增強(qiáng)，三要農(nóng)民組織程度提高。農(nóng)民的力量從來不取決于農(nóng)民的人數(shù)，而是取決于農(nóng)民的組織程度。這三點(diǎn)是互相聯(lián)系的。這三點(diǎn)要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，依賴于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，而不單單是一個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題。
