央地關(guān)系中的潛規(guī)則現(xiàn)象及其矯治
時間：2011-08-29 09:32:34
來源：浙江社會科學(xué)
文章以相機授權(quán)體制與財稅分權(quán)體制的悖論為框架，剖析了蔓延于我國央地關(guān)系中的典型的潛規(guī)則形態(tài)：中央和地方均存在采取非規(guī)范的方式與對方互動的偏好。文章認為相機授權(quán)體制存在授權(quán)透明度和規(guī)范度不高的弊端，侵蝕了財稅分權(quán)后的地方利益，加之我國當前普遍存在的預(yù)算軟約束的積弊，是央地關(guān)系中潛規(guī)則現(xiàn)象泛濫的體制原因。而各級各類的“駐京辦”則是其中的重要載體。要矯治這種“病態(tài)”的央地關(guān)系，根本一條是實行制度化授權(quán)體制，保障中央對國家核心權(quán)力的“透明化集中”和地方對國家非核心權(quán)力的“固定式分享”。
關(guān)鍵詞：相機授權(quán)；財稅分權(quán)；潛規(guī)則；駐京辦
近年來，各級各類的“駐京辦”引發(fā)的違規(guī)及腐敗問題為政、社、學(xué)各界所關(guān)注。尤其是隨著分稅制、轉(zhuǎn)移支付制和區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的實施，駐京辦不僅數(shù)量在暴增，而且職能特殊、能量也不小?！榜v京辦”熱有兩個鮮明的特征：一是增長速度正好契合了中央與地方權(quán)力配置關(guān)系的歷史演變；二是與國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控周期緊密相關(guān)，中央實施規(guī)劃和調(diào)控的力度越強，地方設(shè)立駐京辦的動力就越足。這說明駐京辦還只是問題的表象，其背后的實質(zhì)是中央對地方的相機授權(quán)體制令央地政府間的權(quán)力配置不夠透明、不夠規(guī)范，缺乏剛性。由此，地方政府選擇何種方式參與、影響和執(zhí)行中央的決策就有較大的彈性，而中央政府及其部門采取何種方式放權(quán)、干預(yù)和監(jiān)督地方政府行為也有諸多選項。質(zhì)言之，央地關(guān)系中的潛規(guī)則運作空間及其惡果不容小覷。
一、問題的提出：央地關(guān)系中的潛規(guī)則形態(tài)
所謂潛規(guī)則就是“不好明說，而又雙方認可的行為準則，是彼此心照不宣的期待。”有學(xué)者曾從歷史政治的“陋規(guī)”中概括出“潛規(guī)則”含義：
“真正支配歷史官僚集團行為的東西，在更大程度上是非?，F(xiàn)實的利害計算。這種利害計算的結(jié)果和趨利避害抉擇的反復(fù)出現(xiàn)和長期穩(wěn)定性，構(gòu)成了一套潛在的規(guī)矩，形成了許多本集團內(nèi)部和各集團之間在打交道的時候長期遵循的潛規(guī)則。這是一些未必成文卻很有約束力的規(guī)矩?！彪m然，政府行為中的潛規(guī)則情形復(fù)雜，但這一概括精辟地道出了潛規(guī)則的基本特征：形式上的隱形約定和本質(zhì)上的非規(guī)范強制。
央地關(guān)系中的潛規(guī)則就是指央地政府的某些部門或個人在公務(wù)活動中通過長期的利害計算和趨利避害抉擇形成的關(guān)于公權(quán)力運用和公共利益處置方式的非正式約定。這些約定并沒有明確的法制規(guī)范認可，其運行方式也具有較大的隨意性，但拘束力卻非同小可。這些部門和個人之所以偏好于按照非正式約定來行事，既是在央地現(xiàn)行的權(quán)力配置體制下，各方不斷試錯和反復(fù)博弈的經(jīng)驗積累，又是各方“共贏”的權(quán)宜之策，他們可以從中得到利益、效率和便利，又不需要承擔(dān)正式約定給自己增加的成本以及法律和道義責(zé)任。央地互動過程中的潛規(guī)則現(xiàn)象多發(fā)生在事權(quán)、財權(quán)和用人權(quán)的配置問題上。從中央層面講，主要表現(xiàn)為國家政策的部門化，即“行政部門利用法定職權(quán)和掌握的國家立法資源，在起草國家法律、行政法規(guī)時過于強調(diào)本部門的權(quán)力而弱化相應(yīng)的責(zé)任；制定部門規(guī)章、編制行業(yè)規(guī)劃、實施宏觀政策時，偏離了整體的國家政策方針和公共利益，力圖通過國家法律、法規(guī)、規(guī)章來鞏固和擴大本部門的各種職權(quán)以及本部門、相關(guān)企業(yè)和個人的既得利益”；從地方層面講，主要表現(xiàn)為迫于非理性的地方競爭而曲意向中央示好，即在行政集權(quán)和財稅分權(quán)背景下，各地方為爭取財稅資源、發(fā)展空間、優(yōu)惠政策和晉升機會而采取體制外的方式取悅或應(yīng)對中央有權(quán)部門。這類潛規(guī)則形式多樣，下面分別從中央調(diào)控地方的潛規(guī)則和地方應(yīng)對中央的潛規(guī)則兩方面略述一二。
（一）中央有關(guān)部門調(diào)控地方的潛規(guī)則
1、“擴權(quán)卸能”。中央政府部門利用自身主持或參與國家政策安排的便利，不斷在改革中擴充財稅支配權(quán)和行政審批權(quán)，同時又把大量的職能和事能卸載給地方，令地方不堪重負。例如，分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重度從原來不到三七開的水平大幅提高到五五開強，而央地財政支出比重則由三七開下降到二八開。在此背景下，中央各職能部門一方面盡可能在中央政府的權(quán)力和資源總盤子中擴大本部門的份額、做大本部門預(yù)算，以積累其調(diào)控地方政府的權(quán)威基礎(chǔ)和資源總量；另一方面又采取“共建”、“配套”、“放權(quán)（事權(quán)）”等方式轉(zhuǎn)移許多外溢性、區(qū)域性的公共服務(wù)職能，“其結(jié)果是地方政府特別是基層政府的財政壓力增大”，“地方政府不得不尋求財政收入的增長點”，其中就包括求助中央的資助。
2、“鞭打快牛”。分稅制雖然在抽成問題上緩解了中央實施“鞭打快?！辈呗缘臎_動，但由于我國區(qū)域發(fā)展的不平衡性，中央“抽肥補瘦”的財政平衡手段從未退出。一方面，中央總是不滿足地期待經(jīng)濟基礎(chǔ)好、資源稟賦好的地區(qū)有更好的經(jīng)濟增長業(yè)績，并對其貢獻的預(yù)期提出特殊要求。另一方面，在資源分配上，中央又一直都根據(jù)各地方的經(jīng)濟發(fā)達程度區(qū)別對待，對欠發(fā)達地區(qū)，中央會既給政策，也給資助，而對發(fā)達地區(qū)通常是只給政策、經(jīng)費自籌?？傮w上，地方受到中央資助和優(yōu)惠的程度是與其經(jīng)濟發(fā)達程度成反比的。
3、“晉升錦標賽”。中央除了用財稅資源分配手段調(diào)控地方，還格外注重用人事安排的手段，使各級地方官員加入持久的“政治晉升錦標賽”，以強化地方執(zhí)行中央政策。中央對什么樣的干部可以在這場競賽中勝出握有裁決權(quán)，其中的標準與地方經(jīng)濟的發(fā)展、財稅貢獻度關(guān)系密切。一般情況下，有發(fā)達地區(qū)工作經(jīng)歷的干部獲得晉升的機會更多，以致地方干部心中都有同樣的心理印記：“有經(jīng)濟業(yè)績不一定就行，但沒有經(jīng)濟業(yè)績則萬萬不行”。當然，中央對這樣的承諾從來就沒有正式過，但這一隱形承諾卻對符合晉升年齡的地方干部構(gòu)成了一種剛性約束和激勵。
（二）地方應(yīng)對中央的潛規(guī)則
1、“常常跑部”。對地方政府來說，“跑部”是練基本功，不過這里有兩種不同的情況：發(fā)達地區(qū)主要是“跑部求章（公章）”、而欠發(fā)達地區(qū)則是“跑部錢進”。目前我國仍有1/3左右的省區(qū)是“輸血財政”，爭取中央財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)財政收支平衡和履行公共服務(wù)職能的重要支柱。而分配這些財力資源的部、委、辦、局有三四十家，地方政府必須經(jīng)常跑、分頭跑。因此，中西部地區(qū)設(shè)立駐京辦的動力強勁，以至于省政府各委辦廳局都設(shè)，而且這類駐京辦的職能也特別專注于中央項目投資和財政補貼。發(fā)達地區(qū)“跑部”主要是為項目審批、規(guī)劃核準和政策許可，他們很清楚“哭窮也沒有用”，因此，這些地區(qū)設(shè)立駐京辦的動力不是那么足，駐京辦的職能更側(cè)重于摸清中央的發(fā)展思路、搜集經(jīng)濟信息和聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)誼。
2、“打擦邊球”。為應(yīng)對中央下放事能之策，地方政府練就了高超的“打擦邊球”技術(shù)，通常都會對各項事能進行篩選過濾，挑其中有利和便利的部分宣傳、執(zhí)行，而對其中不利或不易執(zhí)行的部分則觀風(fēng)使舵或淺嘗輒止。這包括三種情況：其一，對中央提倡、地方需要又有利于改善自身形象的事項，采取“好大喜功”之策?；谥醒氚l(fā)動的“晉升競賽”的隱形承諾，地方政府在上工程、搞項目時，已形成要搞就盡可能做大的決策思維和做轟動效應(yīng)之事的沖動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭縣、市第一，縣、市爭省區(qū)第一，再往上目標定位就更高了。形成“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的潛規(guī)則。其二，對中央委托、地方有困難的事項，地方政府的擔(dān)當?shù)拙€是不發(fā)生群體性不滿，讓上面很難揪到辮子，形成了所謂“三不管”的潛規(guī)則，即“群眾不上訪，不管”、“媒體不曝光，不管”、“上級不批示，不管”。其三，對中央?yún)f(xié)調(diào)、多地參與的區(qū)域性公共事務(wù)，地方政府一般采取“不挑頭、不落尾”的策略，形成地方抱團與中央博弈的潛規(guī)則，致使多數(shù)外溢性事務(wù)治理，如環(huán)保、打假、維權(quán)等等陷于“公地悲劇”。
3、“預(yù)算軟約束”?！邦A(yù)算軟約束”可以說是地方應(yīng)對中央“擴權(quán)卸能”、“鞭打快?！焙汀皶x升承諾”的總策略。因為，中央這三條調(diào)控地方的辦法，條條都會擠壓地方的財力空間。地方多采取倒逼的辦法——“做大開支、隱藏收入、上交債務(wù)”。在組織財政收入方面，地方會盡可能尋求不受中央監(jiān)管的預(yù)算外收入的增長，在稅收增長好的年份，采取緩征辦法，以免收入基數(shù)過大給下年任務(wù)的完成帶來困難。而在財政支出方面，則盡可能做大項目、做大政績，這樣既可以提高年度支出基數(shù)，又可以給主政官員在“晉升錦標賽”中加分，因而，幾乎沒有哪個地方政府不舉債的。盡管中央三令五申，嚴禁地方政府用財政擔(dān)保借債，但地方政府很少用心去控制債務(wù)，因為政府只有一家，他們不相信中央會見死不救，聽令他們破產(chǎn)。
二、相機授權(quán)侵蝕財稅分權(quán)：央地關(guān)系中滋生潛規(guī)則的體制歸因
所謂相機授權(quán)是指中央政府根據(jù)不同的時機、環(huán)境有差別地決定對地方授權(quán)的內(nèi)容、程度和方式的央地權(quán)力配置體制。作為一個超大規(guī)模、區(qū)域發(fā)展不平衡的單一制國家，我國采取相機授權(quán)機制，既有利于發(fā)揮中央宏觀調(diào)控功能，也有利于發(fā)揮地方資源稟賦的優(yōu)勢。但是，相機授權(quán)體制存在權(quán)力配置的不公平性、不規(guī)范性和承諾的不確定性等明顯漏洞，與分稅制構(gòu)建的相對剛性的央地權(quán)力、利益配置機制形成沖突。特別是中央有關(guān)部門未必有充分的信息和動力去把握地方稟賦的差異，這樣相機授權(quán)就容易造成授權(quán)失誤或效率流失，引發(fā)地方不公平競爭，迫使地方采取潛規(guī)則方式應(yīng)對中央的調(diào)控。
?。ㄒ唬┫鄼C授權(quán)的不公平性激發(fā)地方采取潛規(guī)則方式示好中央的動力。根據(jù)單一制國家結(jié)構(gòu)形式的制度安排，中央可以對地方進行有差別的授權(quán)，比如，中央選擇不同的時機和地點試行經(jīng)濟特區(qū)、開放城市、綜合試驗區(qū)、保稅區(qū)、開發(fā)區(qū)政策和各種區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。這種不公平的授權(quán)方式在計劃經(jīng)濟時代對地方的觸動不大。因為，行政的責(zé)權(quán)利由中央總攬，地方雖無大權(quán)，但也無需擔(dān)當剛性的責(zé)任、無獨立的利益主體地位，地方爭取更多自主權(quán)的動力不足。這就是為什么改革開放后的前十年，基本上是中央動員地方改革，而地方處于等待、觀望的格局，即便到了二十世紀九十年代初，中央決定開發(fā)開放浦東之時，上海人沒有表現(xiàn)出格外的欣喜，其他地方也沒有爭搶的架勢。但是隨著我國向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的深入，特別是實施分稅制改革后，地方政府的利益主體地位得到迅速強化，地方有了獨立的財稅支配權(quán)，各地對中央相機授權(quán)機會的爭搶動力迅即就激發(fā)出來了。1994年以后，中央作出的每一次相機授權(quán)決定：中西部開發(fā)、東北振興、濱海試驗區(qū)、成渝城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)以及各種具體的城市規(guī)劃，無不是在地方激烈競爭的氛圍中敲定的。因為，每一次相機授權(quán)機會的開閘，就意味著獲得者將兼得優(yōu)惠政策、自主發(fā)展的空間和更多的財稅資源。而這種機會并非各地均沾，地方不得不鉚足勁向中央示好。如果中央授權(quán)的法規(guī)、程序和標準不夠明確，地方采取潛規(guī)則方式最大限度地獲取中央及其部門的支持的動力就會大大增強。
?。ǘ┫鄼C授權(quán)的不透明性為地方采取潛規(guī)則方式示好中央提供了可能。我國相機授權(quán)的不透明特征在內(nèi)容和程序兩大方面都很明顯。在內(nèi)容上，從中央到縣鄉(xiāng)各級政府的職能基本同構(gòu)，以致于連中央官員也感嘆，“除了外交、國防之外，幾乎所有的事務(wù)我們分不清哪些是中央職能，哪些是地方職能”。這意味著，各級政府在承擔(dān)職能和責(zé)任上都有選擇“搭便車”的可能。但實際上問責(zé)權(quán)掌握在中央政府手中，當?shù)胤秸ㄟ^利益博弈選擇機會主義做法，放棄某些公共管理職能和職責(zé)時，就需要與中央的相關(guān)部門搞好關(guān)系，否則，就有可能被問責(zé)。此時，職責(zé)授受不清就是最好的托詞。在程序上，我國沒有專門的法律來規(guī)范央地關(guān)系，除了《憲法》的粗線條安排之外，只有《中央政府組織法》和《地方政府組織法》涉及央地職責(zé)權(quán)的劃分，但這兩部法律恰恰都是對央地政府職能同構(gòu)的認可，因為，其中列舉的政府事權(quán)除了體現(xiàn)出“屬地原則”外，基本雷同。而對于中央及其部門采取何種方式、標準、原則和程序?qū)Φ胤竭M行授權(quán)、審批項目和提供財政補助，均沒有法律層級的規(guī)范予以明確。比如，中央自實施分稅制以來對地方轉(zhuǎn)移支付的財政投入逐年增加，現(xiàn)在已接近兩萬億元的規(guī)模，而對這塊巨額資金的分配問題，卻只有一個行政色彩非常濃厚的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》來管理，缺乏足夠剛性的法律約束。那么，給誰不給誰可能就在一閃念之間。在巨大的自由裁量空間里，一筆巨資、一個大項目，給誰都是給，給誰都可以羅列一筐的理由；給與不給之間，往往就是“功夫在詩外”。
再則，我國政府信息公開的法制建設(shè)起步晚，至今還沒有頒行《信息公開法》，現(xiàn)行的《政府信息公開條例》對政府信息公開義務(wù)的強制性有限。一直以來中央有關(guān)部門所公布的項目審批信息和1994年后轉(zhuǎn)移支付的信息，僅限于名稱、數(shù)量、地點等最基本的內(nèi)容，至于批準的理由、有多少競批單位、各自的優(yōu)勢如何？這些能令競爭參與方信服的信息無從知曉。難怪，分稅制后，地方政府會如此積極地加入到“駐京辦”熱中來。正因為相機授權(quán)內(nèi)容的模糊性，地方?jīng)]有駐京機構(gòu)，害怕他們爭取授權(quán)的優(yōu)勢不為中央有關(guān)部門所了解；正因為相機授權(quán)程序的不透明和不規(guī)范性，地方不設(shè)駐京機構(gòu)，害怕其他地方到中央有關(guān)部門使了什么手段，其結(jié)果只好大家都設(shè)立駐京辦，大家都運用點“潛規(guī)則”。
?。ㄈ┫鄼C授權(quán)侵蝕著分稅制給地方帶來的自主性，迫使地方采取潛規(guī)則方式應(yīng)對中央的調(diào)控。分稅制的實施提高的不僅僅是中央財力占全國財力的比重，它作為我國首個具有剛性授權(quán)色彩的體制，其承諾可信穩(wěn)定，激勵功能強大。所以，分稅制改革后，央地的絕對財政收入都連年以兩倍于GDP 的增速增長。這意味著地方會有加速發(fā)展的欲望和條件。但是，中央有權(quán)部門的相機授權(quán)規(guī)則遠不如分稅制那樣清晰和規(guī)范，形成了央地間行政集權(quán)與財稅分權(quán)的矛盾格局，客觀上會令地方實現(xiàn)自身利益最大化的計劃擱淺。由于一些中央部門將國家政策安排權(quán)、資源配給權(quán)、規(guī)劃及項目的審批權(quán)部門化，即便地方有自主建設(shè)和提供公共服務(wù)的條件和能力，也不一定能按照正式規(guī)范得到行政許可，這樣，地方就會想方設(shè)法（包括采取潛規(guī)則方式）去改變相機授權(quán)的不確定性。而分稅制后，地方的可支配財力、特別是預(yù)算外收入大為增強，他們完全有條件去“經(jīng)常跑部”。
加之，現(xiàn)階段我國公共預(yù)算制度還未成型，社會及民眾難以有效監(jiān)督地方政府和官員如何動用財政資源，地方政府和官員就可以不為高額的“跑部”成本擔(dān)責(zé)。
三、體制失信、腐化與道德風(fēng)險：央地關(guān)系中潛規(guī)則蔓延的危害
我國央地關(guān)系中的潛規(guī)則現(xiàn)象既由體制滋生，又由某些央地官員的利益驅(qū)動滋生。如果聽令此類規(guī)制蔓延，將會使正式體制的失信和更多的官員陷入腐化和道德危機。
?。ㄒ唬┱襟w制的可信度降低、損害政府形象。其一，行政潛規(guī)則泛濫會衍生另類制度環(huán)境，破壞正式制度的生長鏈。正常的行政秩序來源于人們接受正式行政制度的安排。制度環(huán)境好比是生成制度的土壤，制度環(huán)境不好就不能充分保證合乎大眾理性的制度的創(chuàng)制和運行。正式制度是在公開、公正、民主和科學(xué)的程序環(huán)境中創(chuàng)制出來的，它保證了正式制度的合法性、有效性和科學(xué)性。而潛規(guī)則是非公開交易的隱形約定，它生成并運行于中國傳統(tǒng)的由血緣、鄉(xiāng)緣、學(xué)緣、業(yè)緣等非正式組織構(gòu)成的人情網(wǎng)絡(luò)和狹隘的部門利益、地方利益鏈中，代表的是局部理性的意志，脫離了大眾理性的監(jiān)控。如果既有的行政潛規(guī)則得不到遏制，就等于認可了潛規(guī)則的合法性，由此，一個個地方和部門的小圈子、小團體都有可能成為創(chuàng)制規(guī)范的“土壤”，行政潛規(guī)則也將不斷衍生和復(fù)制出來。其二，行政潛規(guī)則泛濫將直接侵蝕正式規(guī)范的權(quán)威，形成多規(guī)則治理格局。潛規(guī)則的存在是對顯規(guī)則體系的一種反制，因為潛規(guī)則往往是對顯規(guī)則的曲解、過濾和變通，使得好的政策或者政策中的核心精神難以落實，產(chǎn)生政策執(zhí)行中的“梗阻”、“走樣”現(xiàn)象。特別是，當潛規(guī)則現(xiàn)象形成一定的氣候后，顯規(guī)則的發(fā)布往往難以立即引起社會的關(guān)注，也不會在民眾中產(chǎn)生樂觀的預(yù)期，因為他們要等潛規(guī)則的反應(yīng)。在這里，顯規(guī)則與潛規(guī)則的關(guān)系儼然是“坐皇帝”與“站皇帝”的關(guān)系，顯規(guī)則到底能執(zhí)行到什么程度要看潛規(guī)則反應(yīng)的強度。久而久之，堅守顯規(guī)則的環(huán)境就會被破壞，勇于抗拒潛規(guī)則的公職人員也容易受到不公正的對待，造成行政官員無法充分地照章辦事，社會及民眾也難以指望正式制度的安排會給他們帶來穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期的局面。其三，行政潛規(guī)則的泛濫會催生“亞行政”現(xiàn)象，損毀政府形象。著名社會學(xué)家貝克在談到“亞政治”時曾表達過這樣的意思，認為“亞政治”是政治系統(tǒng)失去自主性，非政治因素介入政治生活，并把風(fēng)險丟給政府，而政府需要為超出其控制的東西負責(zé)的現(xiàn)象。
套用貝克的思想來解讀潛規(guī)則的危害是十分貼切的。行政潛規(guī)則不是本來意義上的行政規(guī)范，卻時刻約束著政府的行為，它像一股不斷刺激和逼迫公職人員偏離政治本來的宗旨而為少部分人謀利的力量。由于潛規(guī)則是隱蔽的、寄生的，它從來不用為所引發(fā)的不良行政后果負責(zé)，社會及民眾無法找潛規(guī)則發(fā)泄怨恨，最后，這些帳都賴在顯規(guī)則身上，由整個政府來“背黑鍋”。從這個意義上講，行政潛規(guī)則是對正式規(guī)范、合法政府和正常行政秩序的綁架。
?。ǘ┕賳T陷于行政道德風(fēng)險。一方面，行政潛規(guī)則泛濫會直接沖擊公正、公平、公開和公益等基本的行政道德準則，限制其作用范圍。潛規(guī)則的基本特征是隱形、非正式和不確定性，它保護的是小圈子的利益，它提供的所謂便捷的行政效率是通過不公平的機會和手段獲得的，其作用過程是隱密的，完全脫離了大眾監(jiān)督的視野。如果行政潛規(guī)則肆意在央地互動關(guān)系中彌漫，中央有權(quán)部門就不可能真正秉持公正、公平、公開和公益的原則來審批項目、配置資源，地方各級政府也不可能實心向中央反饋信息、執(zhí)行中央政策，原本以公心事公務(wù)之德可能成例外，而機會主義取向則可能變常態(tài)。另一方面，行政潛規(guī)則泛濫會強制性或誘致性地將央地的一些部門和官員拖入“逆向選擇”的道德拷問深淵。央地互動的一些潛規(guī)則之舉在一定意義就是遵循潛規(guī)則支配的受益性誘致和拒絕潛規(guī)則約束的高昂代價強制的結(jié)果。好比A 、B 兩地同時競爭中央部門的某個行政許可，假設(shè)結(jié)果是唯一的，如A 獲批，B 將出局，反之，A 出局；再假設(shè)過程和標準是模糊的，則A 、B 都不可能僅僅遵守顯規(guī)則的約束，而不采取潛規(guī)則的方式。因為，A 沒有確切的信息、也不敢冒出局的風(fēng)險相信B 和中央主管部門的互動是無瑕疵的，反過來，B 也一樣。除非信息絕對對稱和監(jiān)督無死角，而事實上這樣的條件是不存在的。因此，只要存在潛規(guī)則選項，參與競爭的各方都會不同程度地嘗試潛規(guī)則。在地方官員面對中央組織的“晉升錦標賽”時，其采取的行為模式也是如此。按潛規(guī)則行事的模式大多是多次經(jīng)驗試錯的結(jié)果。起初，它往往只是很小的利益關(guān)聯(lián)圈子內(nèi)認可的一種處置公權(quán)力和公益的方式，但隨著這個小圈子掌握的行政資源越來越多，并對圈子外的機構(gòu)和個人產(chǎn)生強大的吸附力，圈外成員也會嘗試接受潛規(guī)則進入圈子分享資源。比如，那些熱衷去“跑官、買官”的公職人員不少都是已經(jīng)嘗試或害怕正常晉升失敗而遵循潛規(guī)則行事的，并非一開始就采取這樣的方式。地方政府在政策執(zhí)行中的“打擦邊球”現(xiàn)象、在治理明顯外溢性的公共事務(wù)時的“搭便車”做法、在尋求中央扶持時的“報憂不報喜”或“報喜不報憂”取向以及為抵制“鞭打快牛”而“隱瞞收入”和為增加留成基數(shù)而“惡意支出”等行為，概莫如此。mv 也就是說，存在零和競爭和潛規(guī)則運作空間的條件下，競爭各方作出逆向選擇或被逼“為娼”的風(fēng)險并非虛構(gòu)。
