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廣東力爭三年讓農(nóng)民老有所養(yǎng) 探索珠三角模式

2009年07月23日 來源 南方網(wǎng)－南方日報

自1992年開始,廣東在深圳、東莞、珠海、中山、廣州等地率先探索農(nóng)村社保,被稱為“珠三角模式”

-今年伊始,我省在梅州平遠(yuǎn)縣試點新農(nóng)保并進(jìn)展順利,開全國貧困山區(qū)推行新型農(nóng)村社保的先例

-全省目前有2500萬16歲以上農(nóng)民,僅200多萬參保,廣東2015年將基本實現(xiàn)所有農(nóng)民老有所養(yǎng)

本月初,平遠(yuǎn)縣大柘鎮(zhèn)嶺下村75歲的張國平領(lǐng)到了平生第一筆130元的養(yǎng)老金,激動地說:“以前以為養(yǎng)老金都是城里人的事,沒想到自己也能享受!”

過去,高齡的張國平一直要下田耕種,用他的話來說,沒有生活來源,手停了口就要停。據(jù)悉,在廣東新型養(yǎng)老保險試點的平遠(yuǎn),與他一批領(lǐng)取養(yǎng)老金的還有一百多位老人。短短兩個月,這個貧困山區(qū)已有3.2萬多人參保,完成試點任務(wù)的53.3%。

而與此同時,今年6月24日,國務(wù)院常務(wù)會議決定,今年將在全國10%的縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。會議明確新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式和個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式。專家們一致認(rèn)為,從養(yǎng)兒防老到制度養(yǎng)老,讓農(nóng)民從土地養(yǎng)老變?yōu)樯鐣Ｕ现贫瑞B(yǎng)老,是一個歷史性的變化。傳統(tǒng)的那種“養(yǎng)兒防老,靠土地保障”已經(jīng)靠不住了,農(nóng)村養(yǎng)老保險開始邁向國家的制度保障。

而在廣東,對農(nóng)民養(yǎng)老保險的探索一直進(jìn)行,并已摸到“深水區(qū)”。日前,省社?；鸸芾砭志珠L林白樺透露:廣東新型農(nóng)民養(yǎng)老保險開始啟動,力爭三年全覆蓋。

破局

珠三角率先試水艱難推行

上世紀(jì)末,隨著老齡化浪潮洶涌而來,農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。而隨著十七屆三中全會和中央農(nóng)村工作會議的召開,土地流轉(zhuǎn)也再次成為社會熱點,可以預(yù)見失去土地的農(nóng)民數(shù)量還將猛增。為此,我省從1992年開始,在深圳、珠海、東莞等富裕地區(qū)探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,這種制度又稱為“珠三角模式”。但目前全省參保的人還不多,僅是應(yīng)參保人數(shù)的9%。數(shù)字顯示,目前廣東16周歲以上的農(nóng)村居民(包括漁民)有2500萬人,只有約213.5萬普通農(nóng)民與被征地農(nóng)民參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險,正領(lǐng)取養(yǎng)老金的老人,僅有59.3萬人。

“總體而言,農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作在珠三角地區(qū)與廣東兩翼山區(qū)之間呈現(xiàn)極不均衡的狀態(tài)。深圳、東莞已經(jīng)全覆蓋,中山、珠海也已覆蓋了80%,廣州覆蓋30%。但整體上看,95%以上集中在珠三角?！笔趧颖Ｕ蠌d農(nóng)保處處長闕廣長說。據(jù)介紹,“珠三角模式”包括:個人賬戶+財政補(bǔ)貼+集體籌資。據(jù)悉,這種養(yǎng)老模式在深圳、東莞實施順利,但在中山、珠海、廣州實施時卻遇到阻力,主要原因是一些村集體資金統(tǒng)籌時遇到困難。

中山市勞動和社會保障局辦公室副主任盛遠(yuǎn)中告訴記者,試行之初就遇到了困難。雖然中山是發(fā)達(dá)地區(qū),但一些村經(jīng)濟(jì)也相對落后。有部分村民和村集體直接說:“我們沒錢,不參加!”

因此,中山對一些經(jīng)濟(jì)實在困難的村集體,創(chuàng)造性地推行土地反承包政策,即由村委會和村民小組簽訂長期合同,按合理的價格,將各個村小組的土地集中到村委會,搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高土地的租金價位,從而獲得較高經(jīng)濟(jì)效益,既可以用于農(nóng)民參保,又可以提高村集體經(jīng)濟(jì)實力。

去年,該市政府還安排2000萬專項資金,通過轉(zhuǎn)移支付的形式,撥付給四個欠發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)區(qū),扶持農(nóng)民參保。在政府、集體的出資得到保障的情況下,農(nóng)民的參保熱情也調(diào)動起來了。截至今年5月,中山市參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民近52萬人,約占應(yīng)參保人數(shù)的80%。

去年年底廣州市決定市、區(qū)兩級財政拿出36億元的資金,同中山一樣用土地反包助集體籌資,解決了部分地區(qū)集體資金不足問題?，F(xiàn)在廣州農(nóng)轉(zhuǎn)居居民,是按照失地農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)參加養(yǎng)老保險,養(yǎng)老金每月最多是400元。

廣州市勞動保障部門有關(guān)負(fù)責(zé)人說,在珠三角如果沒有集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,僅依靠財政是不行的。從化、增城等地區(qū)因為村集體經(jīng)濟(jì)能力差些,或者意識不夠,并未推行,因此廣州也只是部分地解決了被征地農(nóng)民養(yǎng)老問題。而在佛山、江門、惠州等地也曾確定財政、村集體和個人三結(jié)合的出資方式,卻沒有想象中順利。由于發(fā)展水平千差萬別,一些村或沒有經(jīng)濟(jì)能力,或意識不夠,不愿承擔(dān)屬下居民的養(yǎng)老開支。
深化
“平遠(yuǎn)模式”突圍山區(qū)農(nóng)保難題

2009年新年伊始,一場農(nóng)村養(yǎng)老保險領(lǐng)域的深度試水在嶺南山區(qū)啟動———梅州平遠(yuǎn)縣被我省確定為10個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點縣之一,從今年4月1日起在全縣實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點制度。短短兩個月,已有3.2萬多人參保,完成試點任務(wù)的53.3%。梅縣隨后也開展了試點,也有2萬多人參保。而我省在貧困山區(qū)實行這一制度,在全國還未有先例。

專家認(rèn)為,過去我國實施農(nóng)村養(yǎng)老保險的地區(qū)幾乎是富裕地區(qū),新型農(nóng)村養(yǎng)老保險“平遠(yuǎn)山區(qū)模式”以“小財政”之力率先破解農(nóng)民欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老難題。

記者在采訪中了解到,“平遠(yuǎn)模式”月繳納養(yǎng)老保險費標(biāo)準(zhǔn)按2008年梅州市農(nóng)村居民月人均純收入,以一定比例設(shè)定,繳費標(biāo)準(zhǔn)分為25元、30元、35元、40元、50元、75元六檔。參保人選擇其中一檔繳費。參保人繳費累計達(dá)15年以上、年滿60周歲時可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金,養(yǎng)老金等于個人賬戶養(yǎng)老金+基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其中個人賬戶養(yǎng)老金等于個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)。而基礎(chǔ)養(yǎng)老金則由省轉(zhuǎn)移支付和市、縣補(bǔ)貼部分組成(省轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待省出臺具體辦法后實施)。按標(biāo)準(zhǔn),60周歲后養(yǎng)老保險金待遇每月最高可達(dá)118.11元,最低為53.36元(不含省基礎(chǔ)養(yǎng)老金)。

為何過去在珠三角推行養(yǎng)老保險還一波三折,而在平遠(yuǎn)山區(qū)試點卻深受歡迎?闕廣長說,“平遠(yuǎn)模式”制度設(shè)計比較科學(xué),農(nóng)民交養(yǎng)老金4至7年可“收回本錢”。他調(diào)查時發(fā)現(xiàn),農(nóng)民即使沒有錢,借錢也要把保險交了,因為交25元,他可以拿回130多元。

在采訪中,平遠(yuǎn)縣大柘鎮(zhèn)嶺下村45歲的姚運(yùn)財給記者算了一筆賬:不管自己選六檔中哪一檔標(biāo)準(zhǔn)參保,都能在60周歲后的4至7年內(nèi)拿回“本錢”。就拿第三檔來說,繳費6300元,60周歲后領(lǐng)養(yǎng)老金,省基礎(chǔ)養(yǎng)老金同樣以60元計算,加上每月養(yǎng)老金66.31元,即是每月可領(lǐng)近130元,4年就可領(lǐng)回6300元。平時菜都是自己種,買肉、油、鹽及日常用品完130元全夠了,“何況自己的日子還長著呢,以后就是政府養(yǎng)了”。
“隨著計劃生育的實施和進(jìn)城務(wù)工青年的增多,多子多福的養(yǎng)老模式已經(jīng)行不通了?！逼竭h(yuǎn)縣委書記肖文浩說,“讓農(nóng)民從土地養(yǎng)老變?yōu)樯鐣Ｕ现贫瑞B(yǎng)老,其間的變化是根本性的,對農(nóng)村的生活方式、消費方式都有深刻的影響?！?br>

由于試點情況良好,在平遠(yuǎn)開始試點半個月后,梅縣也全面啟動實施“新農(nóng)?！?。截至6月中旬,全縣已有2.1萬人參加。

記者發(fā)現(xiàn),這兩個縣的情況因經(jīng)濟(jì)水平不同呈現(xiàn)不同特點,在平遠(yuǎn),70%的參保人選擇了第一檔(月繳25元),梅縣參保人則多選擇最高一檔(月繳75元)。隨著試點工作的深入開展,兩縣將有30多萬農(nóng)民從中受益。

錢!錢!

農(nóng)村社保全面鋪開的“緊箍咒”

雖然我省山區(qū)平遠(yuǎn)、梅縣新型農(nóng)村養(yǎng)老保險改革試點取得了可喜進(jìn)展,但在多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)試點遇資金瓶頸。闕廣長認(rèn)為主要是因為政府投入不足,待遇偏低,對農(nóng)民吸引力不足,試點地區(qū)成功的經(jīng)驗也難大面積推廣,“改革的本質(zhì),或許就在于能否找到一個分配合理、責(zé)任明晰的投保制度”。

2009年1月14日,廣東省勞動和社會保障廳制訂的《廣東省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作指導(dǎo)意見(征求意見稿)》,正式向社會公開征詢意見。3月,農(nóng)保試點在全省推開。

據(jù)了解,本次試點活動初步在廣東選擇10個市、縣區(qū)作為省級試點,在未全面開展農(nóng)保工作的地級以上市選擇1至2個縣區(qū)作為市級試點,探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,力爭今年試點地區(qū)農(nóng)民參保率達(dá)到20%,并于2010年總結(jié)試點經(jīng)驗,制定全省統(tǒng)一的農(nóng)保制度并實施。計劃到2012年,該制度將覆蓋全省所有縣區(qū),全省農(nóng)民參保率達(dá)到50%左右；到2015年,將基本實現(xiàn)農(nóng)村居民人人享有養(yǎng)老保障。

闕廣長說,這個任務(wù)異常的艱巨,欠發(fā)達(dá)地區(qū)不解決資金瓶頸是難以實施的。但目前試點地區(qū)僅有平遠(yuǎn)和梅縣情況較好,其他地區(qū)處于觀望狀況。他說貧困地區(qū)建立新型養(yǎng)老保險制度更為迫切。

據(jù)悉,雖然新政對政府投入部分只有方向性要求,并未標(biāo)出具體數(shù)目,但一場以龐大財政投入為基礎(chǔ)的養(yǎng)老制度改革從文字變成現(xiàn)實時,就會在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)受到抵抗。湛江等地社保部門的不少官員就曾表示,動輒上億元的資金當(dāng)?shù)馗灸貌怀鰜?有再好的榜樣也難以效仿。

人力資源和社會保障部社會保障研究所所長何平表示,中央展開新農(nóng)保試點,這是中央財政對于農(nóng)村養(yǎng)老的分擔(dān)的開始,也被看作和取消農(nóng)業(yè)稅同樣意義的舉措———中國億萬農(nóng)民第一次可以享受國家負(fù)責(zé)的養(yǎng)老生活。試點中對于地方財政并沒有具體要求,事實上僅靠中央財政,難以擔(dān)起億萬農(nóng)民的養(yǎng)老,即使加入地方財政,也難稱無虞。

中山大學(xué)風(fēng)險管理與保險學(xué)系主任申曙光說,按照省里的指導(dǎo)意見的精神,各試點地區(qū)勞動保障部門要在當(dāng)?shù)刎斦块T編制預(yù)算期間提供農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金預(yù)算,經(jīng)過逐級審批最終列入各級政府年度預(yù)算的硬賬中。這已比以前進(jìn)步很多了,但對本身發(fā)展就比較滯后的市縣來說,所分擔(dān)的支出部分,仍可能給財政造成沉重負(fù)擔(dān)。這才是長期鉗制農(nóng)村養(yǎng)老保險全面鋪開的“緊箍圈”。

突破

加大財政轉(zhuǎn)移堵上農(nóng)?！翱吡?/strong>

確實,該由誰來為農(nóng)民提供這看似很少、實則總數(shù)龐大的養(yǎng)老資金,很難找到一個統(tǒng)一答案。
“平遠(yuǎn)、梅縣屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣,他們能做到,對粵東西北地區(qū)都有借鑒意義。”闕廣長說。

據(jù)了解,擁有25萬人口的平遠(yuǎn)縣,有農(nóng)村人口19萬,除去外出務(wù)工、大學(xué)生及16周歲以下人群,符合參保條件的農(nóng)民有10萬人。平遠(yuǎn)2008年度財政收入為1.27億元,每年財政支出4.8億元,是名符其實的吃飯財政。而梅州去年農(nóng)民人均純收入419元,按1%的財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),意味著每人每月平遠(yuǎn)要補(bǔ)給4.2元,每年縣財政需補(bǔ)貼400萬元左右,加上給部隊退役人員的參保補(bǔ)貼100多萬元,每年這項投入達(dá)到500多萬元,相當(dāng)于平遠(yuǎn)縣去年財稅增收部分的30%。

而作為梅州市試點的梅縣,雖經(jīng)濟(jì)列全市第一,但因為人口基數(shù)大,一年須補(bǔ)貼1300萬元。據(jù)介紹,目前梅州全市符合參保條件的農(nóng)民有322萬人,按60%的參保覆蓋率計算,全市財政每年需補(bǔ)貼資金1.9億元,市縣各負(fù)責(zé)一半,如全員參加則需要資金3億多元。

可以說,無論對梅州市還是對每個縣來說,財政壓力都很大。對此,梅州市市長李嘉承諾“要錢給錢,要人給人”。肖文浩認(rèn)為,政府花1000萬元建一棟樓,只是多了一棟樓而已,但拿出1000萬元解決農(nóng)民的后顧之憂,意義長遠(yuǎn)。“這既體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及農(nóng)民,又對其他保障制度有所推動,促使其他的保障做得更好?！?br>

但在試點地區(qū)也遇到了一個要求破解的難題:參保群眾年齡偏大,困難群體較多。據(jù)了解,在梅縣參加“新農(nóng)?！钡?萬多名農(nóng)民中,70歲以上的占了6000多人,60到70歲間的占4000多人,60歲以下的才300多人。平遠(yuǎn)60歲以下的,目前占12%～15%。而35歲以下人群,大多外出務(wù)工,等以后回來參保年紀(jì)又大了,靠后來繳費人群養(yǎng)前面的不現(xiàn)實。

試點地區(qū)很多勞動保障工作者提出,試點工作任務(wù)重,工作量大,涉及面廣,10多年的工作量集中在近期內(nèi)完成,人力、物力、財力等各個方面都有待加強(qiáng)。如果不加大省財政扶持的力度,以后很難持續(xù)下去,建議盡快出臺農(nóng)村社會養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)移機(jī)制。

-專家觀點

仿照新農(nóng)合 國家地方財政“兜底”

科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞認(rèn)為,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意義之大難以想象,因為中國社會老齡化的不良后果,基本上會落在農(nóng)村。城市里老齡化的一個后果是勞動力短缺,不過城市不愁這一點———勞動力短缺,農(nóng)村的青壯年勞動力自然會來填補(bǔ)；而將來老齡化到了一定程度以后,農(nóng)村的老年人怎么辦?這個問題現(xiàn)在就要開始考慮去解決。估計大概10到15年之間,農(nóng)村的養(yǎng)老問題就會凸顯出來。
人力資源和社會保障部社會保障研究所所長何平說,國家決定由中央財政和地方財政共同出資,這一思路比較可行,因為農(nóng)民的收入很低,他們的養(yǎng)老保險通常都要靠財政補(bǔ)貼,國外也是這樣。要由財政出資,由農(nóng)民個人交費、集體補(bǔ)貼和財政補(bǔ)貼來共同組成這個資金來源,其中財政補(bǔ)貼占大頭。

他認(rèn)為,在發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老金是一個公共事務(wù),也是國家義務(wù)和政府責(zé)任,國家提供的養(yǎng)老保障就是克服老年貧困的養(yǎng)老金,在我國老年貧困最大的群眾是在農(nóng)村。在財政給付結(jié)構(gòu)方面,發(fā)達(dá)國家對中央與地方政府的財政職責(zé)很明確。如在美國,聯(lián)邦政府提供的社會保障主要限于“老遺殘”和最低生活保障項目,而更多的社會保險責(zé)任由州政府加以承擔(dān)。

現(xiàn)在為什么有錢試水新農(nóng)保?何平說,現(xiàn)在我國財政收入有6萬多億元,財政有這個實力了,地方財力也發(fā)展很快。另外從當(dāng)前的金融形勢來看,也要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),要通過拉動內(nèi)需來刺激經(jīng)濟(jì)增長,這個錢如果用在相對比較貧窮的人身上,更容易直接產(chǎn)生效應(yīng)。

只有使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應(yīng)有的“社會性”、“福利性”,才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性。農(nóng)民參保沒有辦法強(qiáng)制,唯一的辦法就是采取引導(dǎo)性的政策。就像前幾年開展的新型農(nóng)村合作醫(yī)療,政府出資占大頭,農(nóng)民出資占小頭,比如說你出了10元錢我就給你出70元錢,政府資金到位了,自然會帶動起農(nóng)民參保的積極性。廣覆蓋的前景還是樂觀的,就像新農(nóng)合,不到三年就從無到有,現(xiàn)在已經(jīng)覆蓋8億多人了。