一、基本政策原則
農民工市民化,直觀上理解,就是指農民工轉化為城鎮市民的過程,該過程至少包括三方面內容:(1)讓農民工在城鎮安頓下來,穩定生活;(2)享有與城鎮戶籍居民同等的公共服務,消除戶籍歧視;(3)完成養老、醫療等社會保障制度的轉型,以適應生產、生活方式的改變。
根據課題組在嘉興、武漢、鄭州、重慶四市的調查,接納一個農民工轉化為城市市民,政府大體需要支出8萬元。從上述支出需求的時間分布看,近期主要是農民工子女教育和保障性住房支出需求,遠期則主要是養老保險補貼支出需求。而把農民工納入城市公共服務對象,更會給城市社會管理帶來長期的、持續的支出壓力。
上述政府支出,有的會表現為對辦公設施、行政經費和公職人員工資的支出,有的則會表現為對農民工個人的直接支付。根據上述投入的不同特性,可以將其劃分為經常性支出需求、階段性支出需求和一次性支出需求。經常性需求是與政府有效履行社會管理、提供公共服務、保障公民基本權利緊密聯系在一起的需求,具體如:行政事業單位的工資性支出、辦公費用、設備折舊以及保障城市低收入群體基本生活的各種補貼和補助等。階段性支出需求是與特定發展階段緊密相連的,如農民工在城市定居問題、子女入學問題就是與農村人口大量涌入城市緊密聯系在一起的。一次性支出需求通常與推動制度并軌、解決歷史遺留問題聯系在一起,具體如:解決青壯年農民工社?;鹎焚M問題,彌補現行養老保障基金欠賬問題等。
與龐大的資金需求相對應,政府可用的資金來源主要有:(1)增收節支,調整預算支出結構。具體如:堵塞收入流失,增加對農民工市民化的撥款支持力度,推行財政支出績效管理、節約資金使用等。(2)調整基金性收入流向,將城市土地經營收益主要用于支持農民工市民化。具體如:無償劃撥土地建設社區服務中心等公用服務設施;按成本價或更低價格劃撥土地,建設經濟適用房和廉租房;投入部分土地出讓金收入,支持建設廉租房等。(3)籌集部分國有資本變現收入及國有資本運營收入,支持農民工市民化。具體如:國有企業保本經營,為農民工享有公共服務提供價格補貼;調整國有資本布局,改善農民工居住地的公共設施,提升公共服務水平;變現部分國有資本,征集部分國有企業經營利潤,填充農民工社保基金缺口等。不同的資金來源也具有各自不同的特點。預算性收入穩定、規范,可預測性強;土地經營收益與城市化進程緊密相連,具有階段性;國有資本變現收入則具有一次性。
從資金來源和支出需求相匹配、保持財政穩健運行的角度出發,支持農民工市民化的財政政策應堅持如下原則:提升農民工享有的公共服務水平,應以增加一般性預算支出為主,基金性收入投入為輔。改善農民工居住條件,應以土地經營收入為依托,增加預算支出為輔。推動農民工社保制度轉型,應以適當的財政補貼為引導,著力提高城市職工社保覆蓋率;同時要依托國有資本變現收入(含國有資本贏利)來彌補社保制度轉軌所面臨的資金缺口。以地方政府充分挖掘現有收入潛力和調整支出結構為主,以中央政府的財政支持為輔。
二、主要的財政政策
前面提到,農民工市民化至少包括農民工(及家屬)在城市安居、享受均等化公共服務以及社會保障重建三方面內容。不同方面存在的問題不同、原因各異。財政政策的目標和主要政策工具也應有所差別。
?。ㄒ唬┰诒U限r民工享有均等化公共服務方面
在享有城市公共服務方面,農民工面臨的突出問題是待遇明顯偏低。主要表現在:隨遷子女公平享有城市義務教育問題突出,公共交通、治安、垃圾處理等公共服務嚴重不足,就業、技能培訓、公共衛生等公共服務未能有效覆蓋農民工。產生問題的主要原因是:城市管理體制調整落后于城市發展,城市管理和公共服務能力嚴重不足;圍繞“招商引資”的激烈競爭,導致大量財政收入流失;以管理為中心的思維模式,制約了政府職能的轉變和公共資金分配比例的優化。
在保障農民工享有均等化公共服務方面,財政政策的目標應當是:確保城鎮常住人口享有均等化的公共服務。具體的財政政策可包括:增加對市轄區(特別是與郊區接壤的城區)發展教育、科普、公共衛生、文化體育、環境整治等事業的財政投入力度,顯著提高經濟強鎮分享稅收收入和土地出讓金收入的比例,逐步形成按常住人口和實際業務量分配管理和運營資金的機制;嚴厲制止“招商引資”活動中的地價競爭,嚴格區分新設企業和既有企業的生產搬遷,堵塞政府收入流失;全面推行績效預算管理,提高資金使用效率,提升政府公共服務水平;采取貸款貼息、收益補貼等措施吸引銀行資金、民間資金參與市政基礎設施建設,加快改善城市基礎條件;市政服務應堅持市場化運營的原則,對于政策性低收費和低票價,政府應提供適當的財政補貼。
(二)在推動社會保障轉型方面
當前,農民工社會保障制度轉型面臨的主要問題是:社會保障覆蓋率低,社會保障水平低。社會保險制度是重要的社會再分配機制。養老、醫療等社會保險的資金籌措方式,都是企業繳納與個人繳納相結合、企業繳納大頭。保險金的發放,則是社會統籌帳戶和個人積累賬戶相結合。作為低收入群體,農民工長期游離在社會保障制度之外,就等于主動放棄了參與社會再分配的權利,放棄了保障自己不因疾病、生育、工傷、失業乃至年老而陷入生活貧困的權利。產生問題的主要原因是:社會保障“碎片化”與農民工高流動性尖銳沖突,農民工在跨區轉移、接續社會保障關系時面臨重重困難;繳費水平高,企業缺乏積極性;以及缺乏有效的社會中介機構和相關機制,農民工合法權益得不到有效維護等。
在推動農民工社會保障轉型方面,財政政策的主要目標應當是:提高城鎮社保覆蓋率,提高保障水平,防止因社保制度缺失產生新的城市(老年)貧困。具體的財政政策可包括:增加財政補貼,引導農民工積極參?!拔咫U”;增加對工會維權的財政支持力度;按照“決策、執行、監督相分離”的原則,優化社保基金籌集、運營和管理機制;將社保基金征繳納入地方稅務系統,合理分流相關人員,全面強化社保督導、執法功能,提高政策執行力;加強農民工參加新型社保的基礎數據的整理與搜集工作,積極籌劃劃撥國有資本變現收入(或經營收益),一次性補齊社?;鸬馁Y金缺口。
(三)在推動農民工在城市安居方面
推進農民工市民化,需要改善農民工居住條件,使其在城市具有相對穩定、舒適的住所。但是,目前農民工在城市的居住條件普遍較差。據本課題組調查,近80%的農民工居住的是功能不全的臨建房或簡易房。這些房子位置偏遠、功能不完善、居住條件差、安全隱患高,非常不利于農民工在城市的生存、安定和發展。產生問題的主要原因是:農民工收入相對低、支付能力差;城市住房價格快速上漲,超越農民工購買能力;以及保障性住房體系不健全,農民工被排斥在外等。
在推動農民工在城市安居方面,財政政策的目標應當是:改善農民工的住房、生活條件,使其能夠安居樂業。具體的財政政策可包括:在廉租房建設方面,設立公用房屋運營公司,投入部分財政資金、土地出讓金作為最初資本金,吸納部分社保資金充當優先股,多渠道充實企業資本金;對支持廉租房建設的銀行貸款給予財政貼息支持;允許農民工購買經濟適用房,對購買經濟適用房的貸款給予財政貼息;按照成本價劃撥建設用地,大力支持經濟適用房建設;借鑒一些地區推進“宅基地換住房”的經驗,將因此增加的建設用地指標主要用于增加城市政策性住房土地供應;對于農民工參加“宅基地換住房”活動的貸款申請,應給予財政貼息支持;對企業建設職工宿舍給予適當的稅收減免。