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2025年03月14日
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2月24日，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在全國(guó)保障性安居工程工作會(huì)議上指出，今年保障性安居工程建設(shè)1000萬(wàn)套是硬任務(wù)。而從2月21日到24日的4天之內(nèi)，住建部以“軍令狀”的形式與各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市簽訂了今年的建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書。各方紛紛表示，為解決我國(guó)福利性住房供給的短板，此番力度可謂空前。同時(shí)，由于我國(guó)住房保障工作尚處于探索階段，尚需規(guī)范化制度化建設(shè)，并且保障房體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到多部門之間的協(xié)調(diào)，以及多項(xiàng)配套政策的落實(shí)，因此，保障房建設(shè)可謂任重道遠(yuǎn)。
千萬(wàn)套保障房阻力重重在哪里？
以筆者看，保障房建設(shè)的意義已經(jīng)超過(guò)保障房本身。一般來(lái)說(shuō)，保障房建設(shè)的首要目的是解決中低收入者的住房問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全民住有所居目標(biāo)。而對(duì)于今天的中國(guó)來(lái)說(shuō)，最少還有另外兩層意義：保障房建設(shè)對(duì)于促進(jìn)中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，消除房地產(chǎn)泡沫，消除金融風(fēng)險(xiǎn)意義重大。畸高房?jī)r(jià)脫韁野馬一樣飛漲是中國(guó)房地產(chǎn)面臨問(wèn)題的總根源，只有解決高房?jī)r(jià)這個(gè)總禍根，才能保證中國(guó)房地產(chǎn)健康發(fā)展。而現(xiàn)在看來(lái)，利用行政手段強(qiáng)壓房?jī)r(jià)是難以壓下來(lái)的，正確出路是采取“疏”的辦法，即增加低價(jià)的保障房供應(yīng)，分流住房市場(chǎng)強(qiáng)勁的購(gòu)買力，平抑房?jī)r(jià)的上漲勢(shì)頭。這個(gè)作用非常之大。
比如：今年保障房計(jì)劃建設(shè)1000萬(wàn)套，按照每套60平方米計(jì)算，就是6億平方米，什么概念呢？過(guò)去10年我國(guó)年均城鎮(zhèn)住宅建設(shè)規(guī)模為8億平方米左右，包括商品房、保障房、居民自建改建住房以及大型廠礦集資建房，足以看出規(guī)模之空前。這對(duì)平抑市場(chǎng)高房?jī)r(jià)絕對(duì)有作用。試想，如果保障房扎扎實(shí)實(shí)建設(shè)，按期投放市場(chǎng)，那么，商品房市場(chǎng)的高房?jī)r(jià)一定會(huì)下來(lái)，而畸高房?jī)r(jià)下來(lái)后又會(huì)減輕保障房需求的壓力，這是一個(gè)一舉兩得的事情。另外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)今年以及今后一個(gè)時(shí)期將會(huì)面臨諸多困難，投資已經(jīng)不可持續(xù)，出口也難以依賴，消費(fèi)一時(shí)又難以啟動(dòng)。如果1000萬(wàn)套保障房能夠及時(shí)開(kāi)工建設(shè)并且順利完成投入市場(chǎng)，那么，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用是巨大的?？赡芴娲渌矫鎸?duì)經(jīng)濟(jì)增速的影響，又是實(shí)實(shí)在在的民生工程，是一個(gè)一舉兩得的好事情。
但是，這幾年保障房建設(shè)并不樂(lè)觀。2009年以前幾乎所有地區(qū)都沒(méi)有完成任務(wù)，日前報(bào)道說(shuō)深圳、廣州等珠三角地區(qū)這幾年完成保障房任務(wù)不到20%，其他地區(qū)就可想而知了。去年580萬(wàn)套保障房任務(wù)從目前跡象看，完成情況也不樂(lè)觀。今年1000萬(wàn)套，比去年增長(zhǎng)72%，最終能否完成，說(shuō)實(shí)在社會(huì)各界心里都沒(méi)有底。這么大規(guī)模的保障房建設(shè)任務(wù)已經(jīng)顯露出困難重重、阻力重重的跡象。
以筆者看，保障房建設(shè)困難重重、阻力重重在地方政府沒(méi)有積極性、主動(dòng)性，沒(méi)有像商品房開(kāi)發(fā)那樣熱情滿懷。無(wú)論有多重困難、多大阻力都集中表現(xiàn)在地方政府的不積極主動(dòng)的態(tài)度上。比如：這幾年來(lái)，國(guó)家要求土地出讓金10%用于保障房建設(shè)，但是，審計(jì)表明幾乎所有地方都沒(méi)有提足；國(guó)家規(guī)定新增住房用地70%用在保障房建設(shè)上，結(jié)果許多地方把70%用在了商品房開(kāi)發(fā)上；國(guó)家要求財(cái)政資金要配套給保障房建設(shè)，但是落實(shí)者寥寥無(wú)幾。關(guān)鍵在于，保障房建設(shè)沒(méi)有“油水”，沒(méi)有商品房畸高價(jià)格對(duì)GDP貢獻(xiàn)大，對(duì)財(cái)政收入貢獻(xiàn)大，對(duì)稅收貢獻(xiàn)大，也沒(méi)有了土地財(cái)政，而且地方政府還得投入財(cái)政資金、還得供應(yīng)土地等等。這是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。
否則，問(wèn)題再多、阻力再大、困難無(wú)論有多重，都能迎刃而解。比如今年的1000萬(wàn)套保障房所需1.3萬(wàn)億資金問(wèn)題，按照土地出讓金10%用于保障房建設(shè)，去年全國(guó)土地出讓金2.7萬(wàn)億元，就是將近3000億元，如果提高到20%，就是6000億元，住房公積金增值收益以及銀行貸款預(yù)計(jì)分別能提供400億元和800億元的資金支持，中央財(cái)政投入1200億元，再加上公積金資金支持保障房試點(diǎn)的籌集資金，基本就達(dá)到了1萬(wàn)億元，如果商業(yè)銀行貸款再慷慨一點(diǎn)，1.3萬(wàn)億保障房建設(shè)資金應(yīng)該沒(méi)有問(wèn)題。
如何保障“保障房”
為此，政府必須通過(guò)透明運(yùn)作，給公眾吃一顆“定心丸”。有觀察人士已經(jīng)對(duì)2011年建設(shè)1000萬(wàn)套保障房的目標(biāo)提出質(zhì)疑。新建商品住宅套數(shù)最多的2009年亦僅達(dá)到約600萬(wàn)套，因此，這個(gè)今年保障房建設(shè)任務(wù)若是不含“水分”地完成，無(wú)論土地供應(yīng)還是配套資金都面臨巨大的困難。
有研究機(jī)構(gòu)提出，1000萬(wàn)套相比2010年的580萬(wàn)套增量可觀，估計(jì)投資規(guī)模超過(guò)1.3萬(wàn)億元。這個(gè)數(shù)字已接近過(guò)去五年全國(guó)年均土地出讓金總收入。倘如此規(guī)模的投資真能兌現(xiàn)，意味著地方政府的土地出讓金的絕大部分將用于保障安居工程，亦或通過(guò)地方融資平臺(tái)向銀行大規(guī)模貸款，兩條路是否行得通令人存疑。其實(shí)，現(xiàn)有的保障房存量也是一筆“糊涂賬”，至今沒(méi)有完整清晰的數(shù)字。政府有義務(wù)對(duì)這些關(guān)切答疑解惑，讓這一惠民工程成為“透明工程”。
當(dāng)前，保障房建設(shè)欲真正實(shí)現(xiàn)其保障民生，穩(wěn)定社會(huì)與調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)等政策效果，亟待從以下幾方面努力：
——要為地方政府建設(shè)保障房建立有效且可核查的激勵(lì)機(jī)制。多年來(lái)，保障房建設(shè)“口惠而實(shí)不至”，直接原因就是地方政府消極應(yīng)付。為此，需要從政績(jī)考核、財(cái)稅體制改革和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等入手，長(zhǎng)期措施與短期措施并舉，讓地方政府在保障房建設(shè)上言行一致，并對(duì)在保障性住房建設(shè)上弄虛作假的官員實(shí)施問(wèn)責(zé)。
——盡快建立全國(guó)性住房信息系統(tǒng)和個(gè)人信用與收入信息系統(tǒng)，并制定完善住房保障中長(zhǎng)期規(guī)劃。“十二五”規(guī)劃建議明確提出“加快住房信息系統(tǒng)建設(shè)”。高效詳實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，不但是政府科學(xué)制定中長(zhǎng)期規(guī)劃的信息根據(jù)，更是將來(lái)住房保障從“補(bǔ)磚頭”發(fā)展到“補(bǔ)人頭”的制度條件。
——明確財(cái)政資金是住房保障的主要資金來(lái)源，開(kāi)征房地產(chǎn)稅的地區(qū)應(yīng)明確這項(xiàng)稅收收入用于住房保障，優(yōu)先支持公租房建設(shè)。在中央財(cái)政預(yù)算中，應(yīng)安排住房保障資金總規(guī)模和固定的比例，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。
——在辨明誤區(qū)、厘清思路的基礎(chǔ)上，《住房保障法》應(yīng)加快研究制定，為制定、實(shí)施政策提供法律依據(jù)，為居民享受住房權(quán)益提供法律保障，也有利于明確各級(jí)政府、各部門的責(zé)任。同時(shí)，注重學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)各地保障房的建設(shè)、分配以及管理經(jīng)驗(yàn)，并適時(shí)加以推廣。
——各地方政府應(yīng)廣泛征求意見(jiàn)并充分論證，發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督的作用。保障房建設(shè)從規(guī)劃建設(shè)到分配管理，都應(yīng)置于公開(kāi)透明的環(huán)境之中，中央政府可考慮每年編制相關(guān)白皮書。陽(yáng)光是最好的防腐劑，也是公信力的來(lái)源。
保障房建設(shè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，既考驗(yàn)政府執(zhí)政能力，也推動(dòng)它向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)型。我們拭目以待。
誰(shuí)來(lái)保障“保障房”
資金層面，保障房資金保障乏力。保障房建設(shè)資金主要來(lái)自三方面：政府土地出讓凈收益、住房公積金增值凈收益安排的資金以及地方政府的財(cái)政收入。
關(guān)于資金的缺口方面，相關(guān)的數(shù)據(jù)和文章比較多，我們不再贅述。但顯然，用于支持保障房資金建設(shè)的資金還是捉襟見(jiàn)肘的，關(guān)于土地出讓金凈收益：以2009年全國(guó)各地土地出讓總價(jià)款15910.2億元計(jì)算，按10%的土地出讓收益計(jì)算，約1600億元左右。如果2011年調(diào)控效果顯現(xiàn)，房?jī)r(jià)下跌，土地出讓金還將進(jìn)一步減少。而且這個(gè)10%還不能足額保證。
從歷史比較研究，2009年國(guó)家下達(dá)的保障性住房建設(shè)計(jì)劃，全國(guó)共需投入1676億元，其中中央投入493億元，占29.4%；地方配套1183億元，占70.6%。而2009年全國(guó)財(cái)政支出決算表顯示，2009年全國(guó)財(cái)政用于保障性住房支出為725.97億元，為上年的313.3%；其中中央財(cái)政投入550.56億元，但地方財(cái)政僅投入175.41億元，只占計(jì)劃的15%。
保障房后期維護(hù)層面，財(cái)政支出面臨大考。關(guān)于地方政府的財(cái)政收入：我們結(jié)合國(guó)家出臺(tái)的一系列經(jīng)濟(jì)政策，預(yù)估2011年地方政府財(cái)政收支狀況，便冷暖自知。
保障房必須控制建設(shè)成本，但過(guò)于控制建設(shè)成本的東西建出來(lái)是個(gè)什么樣的質(zhì)量，從事過(guò)房地產(chǎn)行業(yè)的人肯定會(huì)有直觀感覺(jué)，我們可以考察一些經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)。這么大規(guī)模的保障房建設(shè)，我們沒(méi)有一個(gè)完善的管理監(jiān)督制度體系，其結(jié)果不言而喻。
一旦低質(zhì)量的保障房成批涌現(xiàn)，地方政府本來(lái)財(cái)政收支就是寅吃卯糧，再加上經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，土地財(cái)政模式難以為繼。廉租房，顧名思義，租金與市場(chǎng)租金相比是非常低廉的，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)這些房子維護(hù)的巨額資金支持？誰(shuí)來(lái)保障保障房的民意不敗壞成民怨？
保障房運(yùn)動(dòng)會(huì)否向我們表達(dá)這樣的憂思：誰(shuí)來(lái)承擔(dān)保障房建設(shè)的“資金約束”？誰(shuí)來(lái)承擔(dān)保障房建設(shè)的“道德約束”？如果責(zé)任主體不明確、不健全，保障房運(yùn)動(dòng)或許會(huì)走向反面。不解決誰(shuí)來(lái)保障保障房的問(wèn)題，保障房最終將成為“智障”房。
1000萬(wàn)套保障房雖然是分配到了各地，但是誰(shuí)來(lái)保證保障房的建設(shè)，誰(shuí)來(lái)保證保障房的質(zhì)量？尤其是誰(shuí)來(lái)承擔(dān)保障房后期維護(hù)的巨額成本？這是難以繞開(kāi)的結(jié)！
看看數(shù)據(jù)層面，保障房開(kāi)發(fā)量高熱。2011年全國(guó)將建設(shè)公共租賃住房200余萬(wàn)套，是去年37萬(wàn)套的6倍。各類保障房建設(shè)將達(dá)到1000萬(wàn)套，比去年增加了70%。其中北京新增保障房20萬(wàn)套，公租房6萬(wàn)套；上海新增保障房22萬(wàn)套，公租房4萬(wàn)套；成都新增保障房約400萬(wàn)平米，公租房204萬(wàn)平米。以成都為例，要完成國(guó)家分配的任務(wù)，需投入資金約140億元。中國(guó)住房體制建立和政策體系完善已經(jīng)多年探索，有經(jīng)驗(yàn)更有教訓(xùn)。目前歷史“欠賬”還是太多。2010年開(kāi)工數(shù)和今年的計(jì)劃開(kāi)工數(shù)均表明，保障房建設(shè)雖增速可觀，但畢竟基數(shù)太低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足居民所需。各級(jí)政府理當(dāng)充分估計(jì)到提高住房保障水平的艱巨性和長(zhǎng)期性，切忌浮夸，以虛充實(shí)，導(dǎo)致政府規(guī)劃與居民真實(shí)需求脫節(jié)；或者以次充好，重建設(shè)輕管理，最終留下令人遺憾甚或滋生腐敗的“面子工程”。
