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2025年03月14日
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由于各國各地區(qū)的發(fā)展條件不同，他們采取的發(fā)展策略各具特點，經(jīng)過分析總結(jié)，以下四種發(fā)達國家的政府政策具有鮮明的特點和代表性，值得北京借鑒。
1、英國以大倫敦規(guī)劃為核心的新城政策。
19世紀50年代到20世紀30年代，是英國城市化的快速發(fā)展階段，倫敦的經(jīng)濟和城市化高速發(fā)展時期是從19世紀中葉到20世紀70年代。1944年，在霍華德的田園城市理論基礎(chǔ)上，大倫敦規(guī)劃確定了倫敦的空間模式為“中心城——綠化隔離帶——衛(wèi)星城”的結(jié)構(gòu)，目標是通過鼓勵人口的遷移、擴散來緩解內(nèi)城擁塞的壓力。（1）對于倫敦中心城，采用綠化隔離帶阻止中心城市的蔓延；（2）按田園城市的構(gòu)想，在綠帶外面的鄉(xiāng)村環(huán)（類似于我國城市的遠郊區(qū)）規(guī)劃建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)，以疏解倫敦的人口和產(chǎn)業(yè)，控制大城市規(guī)模。英國建設(shè)了三代衛(wèi)星城，共34個，倫敦外圍8個。隨著英國進入后工業(yè)化時代，倫敦的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展和中心城市復(fù)興。
實踐證明，綠帶設(shè)計雖然有效地控制了倫敦中心城市建設(shè)用地繼續(xù)向外蔓延，但并不能抑制城市整體的發(fā)展，倫敦新增加的人口和產(chǎn)業(yè)仍越過綠帶，在外圍鄉(xiāng)村更大范圍里蔓延開來。綠帶更大的意義還在于為城市周邊保留了生態(tài)景觀空間。
大倫敦規(guī)劃后，田園城市和新城的理念在世界各國得到普遍推廣，大倫敦實施的新城政策是規(guī)劃性分散化的思想，田園城市和第二代新城由于人口規(guī)模過小，集聚效益差，就業(yè)機會少，缺少城市氣息，對母城人口的吸引力有限，是相對失敗的。第三代新城遠離倫敦，城市功能完善，規(guī)模較大，形成了區(qū)域發(fā)展的新的反磁力中心，效果較好。但可以看到，在城市化加速發(fā)展階段，建設(shè)新城雖然起到一定的疏解作用，但很難達到控制大城市發(fā)展的目標。
在后工業(yè)化階段疏散中心城市功能時，尤其要注意第三產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)對城市增長的促進作用，不能僅外遷工業(yè)企業(yè)。應(yīng)引導(dǎo)多種產(chǎn)業(yè)到新城集聚，發(fā)展綜合職能的新城。
2、法國的區(qū)域平衡政策和巴黎的平行結(jié)構(gòu)。
二戰(zhàn)后到20世紀70年代是巴黎城市高速發(fā)展時期，70年代進入后工業(yè)化時期。在巴黎周圍建設(shè)28座臥城，力圖限制巴黎城市發(fā)展的政策成效不明顯，外圍地區(qū)無序蔓延加劇的情況下，20世紀60年代，法國開始考慮從不同層次的區(qū)域引導(dǎo)經(jīng)濟和人口的分布，在全國范圍制定平衡發(fā)展規(guī)劃；確立“發(fā)展軸—多中心”的點軸式城市空間格局；實行地區(qū)增長中心綜合化、多樣化建設(shè)原則。
在全國范圍內(nèi)，以均衡配置生產(chǎn)力，控制巴黎城市規(guī)模為目標，從全國大區(qū)域均衡發(fā)展入手，劃分8個大區(qū)。依照注重原有基礎(chǔ)和區(qū)域條件，促進落后地區(qū)的發(fā)展，集中投資，可操作性強的原則，選擇和培育與巴黎相抗衡的8個平衡性大都市區(qū)，以疏導(dǎo)產(chǎn)業(yè)人口向新的區(qū)域中心集中。在巴黎大區(qū)范圍內(nèi)拓展發(fā)展空間，沿兩條平行軸線建設(shè)5個規(guī)模較大的新城。在巴黎郊區(qū)和新城市化地區(qū)規(guī)劃4個城市發(fā)展極核，構(gòu)建多中心的巴黎城市密集區(qū)的空間格局。與倫敦不同，巴黎沒有設(shè)置隔離綠帶，但也保護了大量自然空間。
實踐中法國的區(qū)域平衡政策取得了一定成效，例如：規(guī)劃的區(qū)域中心城市圖盧慈已成為歐洲的飛機制造中心，證明從全國范圍發(fā)展新的區(qū)域中心城市是一個值得借鑒的經(jīng)驗。
所選擇的兩條平行發(fā)展軸線是巴黎與歐洲重要的經(jīng)濟聯(lián)系方向，具有優(yōu)越的發(fā)展條件，也使巴黎以后的城市發(fā)展具有向兩端連續(xù)發(fā)展的良好的延伸性，空間廣闊，靈活性強。新城的規(guī)模更大，更強調(diào)功能配置豐富而完整，集聚了眾多的商務(wù)、服務(wù)業(yè)、研發(fā)和輕工業(yè)等產(chǎn)業(yè)活動，綜合的功能和完善的服務(wù)設(shè)施增強了新城的輻射力，使其真正成為新的中心城市。城市發(fā)展極核的建設(shè)使巴黎改變了單中心的結(jié)構(gòu)。但巴黎人口下降主要受城市化階段性規(guī)律和法國人口出生率下降的影響。
巴黎實行交通設(shè)施先行，以城市交通干線引導(dǎo)新城的開發(fā)及各項功能的合理布局的做法，也值得我們借鑒。
二十世紀70年代，法國進入了工業(yè)化和城市化后期階段，城市發(fā)展的重點由外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提高，強調(diào)中心城和新城的建設(shè)必須遵循綜合化和多樣化的原則，優(yōu)先發(fā)展公共交通，努力增加綠色空間，大力建設(shè)社會住宅等。二十世紀90年代，在經(jīng)濟全球化的國際宏觀背景下，提出提高質(zhì)量和追求區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展思路，以整合巴黎盆地乃至整個法國的力量參與國際競爭。
3、國土規(guī)劃與城市規(guī)劃相結(jié)合的日本大都市發(fā)展策略。
為了控制東京等日本大都市人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，日本制定了國土規(guī)劃與城市規(guī)劃相結(jié)合的城市發(fā)展策略，通過國土規(guī)劃，將大都市區(qū)工業(yè)和人口疏導(dǎo)到欠發(fā)達地區(qū)；20世紀60年代，日本政府頒布了《工業(yè)再配置法》。將全國劃分為工業(yè)遷移促進區(qū)、工業(yè)整備區(qū)域和工業(yè)誘導(dǎo)區(qū)三類地區(qū)，對每類地區(qū)采取不同的開發(fā)政策。1977年，日本在第三次全國綜合開發(fā)規(guī)劃中，將城市的發(fā)展與區(qū)域的發(fā)展結(jié)合起來，提出了建立“廣域城市”和“定住圈”的規(guī)劃設(shè)想，劃分了全國性的4個特別廣域城市（大都市）和地方廣域城市。
在大城市周圍建設(shè)新城，解決城市住房緊張等問題，由最早的職能單一的臥城和科學(xué)城，發(fā)展到后來的在都市圈層次上自立化的新城。東京城市中心區(qū)功能向外疏導(dǎo)，在郊區(qū)建立5個副中心。
從實踐效果看，工業(yè)、人口過度集中在東京、大阪、名古屋三大都市圈的狀況已得到緩解；東京由單中心的城市結(jié)構(gòu)變?yōu)槎嘀行慕Y(jié)構(gòu)?？偟膩碚f，日本的國土規(guī)劃對我國具有很大影響，將城市規(guī)劃與國土規(guī)劃結(jié)合在一起解決小范圍內(nèi)城市過于集中的經(jīng)驗值得借鑒；但日本建設(shè)的第一代衛(wèi)星城——臥城或科學(xué)城，職能過于單一，是個失敗的教訓(xùn)。
20世紀90年代，日本進入后工業(yè)化階段，重點關(guān)注城市的再改造，提出東京友好居住區(qū)規(guī)劃的策略，通過交通、環(huán)境、居住區(qū)的建設(shè)，為城市各階層創(chuàng)造一個舒適的環(huán)境。
4、美國的精明增長和增長管理。
在城市化后期，美國私人汽車的泛濫和郊區(qū)化導(dǎo)致城市蔓延，帶來嚴重的負面影響，為了防止城市無序蔓延，提出了“精明增長”和增長管理，采取一系列措施保護綠色空間、強化公共交通，復(fù)興中心城市、提高土地使用效率；劃定城市增長邊界，防止城市蔓延。最終目標是：城市發(fā)展要使每個人受益；要達到經(jīng)濟、環(huán)境和社會的公平；使新舊城區(qū)都有投資機會，得到良好的發(fā)展。
在美國， 精明增長有共同的目標，但卻沒有統(tǒng)一的政策，各州根據(jù)具體情況制定城市發(fā)展策略。其中俄勒岡州的城市增長邊界管理已取得初步成效。
精明增長是針對后工業(yè)化階段城市蔓延的對策措施，其實質(zhì)是一種可持續(xù)發(fā)展思想，對統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展有一定借鑒意義；“因州制宜”的做法有助于發(fā)揮地方的積極性。
可見，各國在城市化過程中， 面對大城市快速膨脹和用地蔓延，都經(jīng)歷了以下政策發(fā)展過程：
?。?）早期是從大城市本身入手，通過綠化隔離帶等措施，試圖制止中心城繼續(xù)擴大；在郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)衛(wèi)星城，以疏解中心城的人口和產(chǎn)業(yè)。由于城市化快速發(fā)展階段，城市的集聚效應(yīng)占主導(dǎo)地位，處于向心集聚階段，加上衛(wèi)星城規(guī)模小，功能單一，與母城距離近，實施效果不好，城市沒有得到控制，相反，在更大空間上蔓延。
?。?）隨后，各國吸取衛(wèi)星城建設(shè)的經(jīng)驗，開始在更大空間上需求均衡布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，無論是國土規(guī)劃還是平衡性大都市區(qū)，都是從宏觀上分散經(jīng)濟和人口，通過培育區(qū)域性中心城市，形成反磁力中心，以達到控制中心大城市的目的。包括英國的第三代新城，也進入到區(qū)域發(fā)展的思想階段。這些城市與區(qū)域結(jié)合的作法取得了一定的分散大城市的成效，同時對于宏觀區(qū)域共同發(fā)展，縮小區(qū)域差異產(chǎn)生了積極作用。
?。?）進入城市化后期和后工業(yè)化階段，由于城市化動力的改變，以及前期大城市產(chǎn)業(yè)更新的結(jié)果，第三產(chǎn)業(yè)成為中心城區(qū)的主要功能，而居住人口減少，郊區(qū)化和城市蔓延使得中心城的再開發(fā)成為首要任務(wù)，生態(tài)環(huán)境問題和社會問題成為矛盾的焦點，所以，各國大城市紛紛將城市政策的重點轉(zhuǎn)向以精明增長為代表的中心城復(fù)興、改善居住環(huán)境和交通設(shè)施、重視人文關(guān)懷和市民參與、可持續(xù)發(fā)展等方面。
通過英國新城密爾頓•凱恩斯的規(guī)劃建設(shè)，可以看到它在選址、綜合發(fā)展城市功能、田園城市的布局規(guī)劃手法、平衡和多樣性的發(fā)展目標、彈性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃等方面的探索，密爾頓•凱恩斯是英國第三代新城成功的范例。
東京的發(fā)展提示我們，解決首都的城市化問題是一項系統(tǒng)工程，不是單純某一個城市的問題，需要中央政府、首都政府以及鄰近地區(qū)政府等的密切合作。要根據(jù)城市化不同階段適時調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，首都過于復(fù)雜的功能必須疏解，應(yīng)尋求宏觀區(qū)域上的分散布局。后工業(yè)化時期，金融商務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)功能的集中發(fā)展同樣會強化城市中心的集聚，應(yīng)注意綜合疏解中心城的各項功能，培育多中心結(jié)構(gòu)。要注重城市經(jīng)濟功能以外的多功能綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，防止出現(xiàn)單純追求經(jīng)濟發(fā)展，忽視社會、環(huán)境等其它方面的傾向。大城市應(yīng)大力發(fā)展與軌道交通為主的公共交通體系，并注意防止交通建設(shè)和改造帶來新的環(huán)境問題。加強對房地產(chǎn)發(fā)展的調(diào)控和管理，防止泡沫經(jīng)濟的出現(xiàn)。
