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2025年03月14日
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規劃編制背景
在沿海化浪潮的背景下，眾多大項目相繼落戶中國沿海一帶。如遼寧營口市迎來了投資130億元的中冶京誠項目、中海油50萬噸重交瀝青、營口港80萬噸原油儲罐以及100萬噸乙烯項目、30萬噸原油碼頭建設項目。浙江三門縣投資450億元的三門核電項目以及投資20億元的天然氣儲運項目等相繼建設。
位于粵東沿海的惠來縣也迎來了中石油5000萬噸煉油、中海油LNG及中廣核惠來核電等大項目。沿海大項目的落戶使正處于發展中的惠來迎來了新一輪發展機遇，引 導相關產業的集聚發展，并將極大的推動惠來的產業結構升級，帶動惠來社會經濟發展邁上新的臺階，同時也必將對城市的規劃與建設產生重大影響，惠來縣城市總 體規劃正是在這個背景下進行編制。
城鄉關系歷來是城市發展的重點問題，如何協調城鄉關系，是各學科長期研究的熱點問題。縣域作為我國基本的行政單元，是城鄉結合最基層的區域，探索城鄉統籌在縣城總體規劃中的實踐意義重大。國內學者進行了多方面的探索。崔立燁等（2009）從縣級城市總體規劃現存問題入手，從規劃層面上解決城鄉“二元”結構向“一元”轉變和城鄉統籌、和諧發展問題。李肇娥等（2009）以米脂縣城總體規劃為例，探討總體規劃階段在空間布局上落實城鄉統籌的措施和方法。項志遠等（2010）結合蒼南縣規劃編制實踐，以期對縣域總體規劃編制的技術、方法和內容的探索以及實現“規劃一張圖，城鄉全覆蓋”有所貢獻價值。
沿海大項目的建設對縣城城鄉統籌發展帶來了新的機遇和要求，從城鄉統籌的角度探索沿海大項目背景下縣城總體規劃的編制，在理論上對于縣城總體規劃編制方法的研究以及在實踐上對于惠來縣城市的發展，都具有重要意義。
規劃技術路線
傳統城市總體規劃大多為開發導向型規劃，規劃方案立足于對現有資源的最大化開發利用，追求發 展的規模和速度，規劃首先明確發展用地的規模、定位、布局等，再進行保障體系的配套。惠來縣城市的規劃面臨著大項目和重大發展機遇，城市總體規劃不能完全 套用固有技術路線，而應重點關注大項目的影響研究以及城鄉統籌發展的落實。
因此，如何建構惠來的空間發展框架，最大程度的承載大項目發展機遇，促使惠來城市功能升級，是規劃研究的重要問題。針對這幾個問題，惠來縣城市總體規劃的編制在技術路徑上采用了較強的目標導向性因素，即明確規劃需要解決的問題和需要實現的目標：
（1）把握大項目機遇，明確城市發展目標。依托重大發展機遇，分析資源及現狀基礎，通過專題研究及大項目影響研究，明確城市發展定位與發展戰略，明確城市職能及發展方向。
（2） 應對大項目機遇，構建空間發展框架。從城鄉統籌的思路下重點考慮大項目對縣域結構、產業、生態的影響及對中心城區空間布局的影響。統籌縣域發展資源，明確 縣域城鄉空間結構、產業布局及生態保護框架；理順城區與產業基地空間關系，確定中心城區功能布局，構建支撐跨越式發展的城市空間框架；加強水資源、產業、 交通、港口岸線等重大要素研究，建立城市發展支撐體系。
大項目影響下的城鄉統籌規劃
縣域城鄉統籌發展
縣域城鄉發展空間優化布局
基于對惠來資源稟賦條件、沿海大項目的帶動影響，提出 “沿海突破、中部集聚、山區保育”的縣域空間發展戰略。規劃確定縣域空間發展結構為“一主三副、兩帶五區”。形成以中心城區為龍頭，以重點鎮為支撐，分工合理、組織有序的城鄉發展格局。
中心城區形成集城市服務功能及產業發展功能為一體的惠來中心城市。靖海、葵潭、岐石三個重點鎮為城市發展的重要節點，發揮城鎮的集聚作用，帶動農村發展，與農村形成合理分工。由沿海大項目串聯構成沿海產業拓展帶，形成惠來極具潛力的產業帶。
規劃形成四個城鄉統籌發展區和一個生態屏障區，打破行政區劃，將縣域空間按照發展重點進行重組，統籌城鄉發展，加強生態保育，引導全縣城鄉、產業發展。
城鄉統籌的產業空間布局
產業空間布局強調集聚發展以實現規模效應。在惠來縣城市總體規劃中，以城鄉統籌的思路重點考慮大項目的集聚發展以及產業發展對縣域經濟和鄉鎮、農村的帶動作用。
大項目在惠來縣域沿海一帶發展，沿海地區聚集了三大產業基地，包括沿海石化產業基地、溝疏— 赤澳臨港產業基地、東部能源產業基地。同時，在產業基地后方腹地形成三大服務業發展區，包括中心城區現代服務業發展區、葵潭商貿物流產業區、大南山旅游生 態產業區，完善惠來縣生產性服務和生活性服務職能。
在縣域產業總體布局基礎上，根據各鎮鎮情特色，選擇適合各鎮發展的主導產業。緊鄰產業基地的 沿海鄉鎮主要發展大項目下游產業，如岐石鎮發展石化下游產業，前詹鎮發展臨港制造業，通過產業的城鄉統籌布局，實現城鎮和農村產業的協調發展，形成中心城 區、鎮、村層次明確，互補發展的產業結構。
城鄉一體的生態保護結構
隨著沿海大項目的建設，惠來面臨跨越式發展帶來生態環境惡化的風險，生態環境的保護顯得越發重要。規劃應堅持生態環境保護與開發建設并重的原則，嚴格保護現有林地、基本農田，建立城鄉間生態防護圈，建立產業基地與城區生態隔離廊道，保障惠來生態可持續發展。
規劃形成“一區一帶四廊八核”的城鄉生態結構。“一區”指惠來縣北部生態屏障區，是縣域內生 態保護的核心。“一帶”指惠來縣南部廣闊的近海水域和海岸帶，是全縣區域生態環境的門戶屏障。“四廊”指惠來縣四條河流水生態廊道，包括龍江河、羅溪河、 雷嶺河和獅石湖水。“八核”指惠來縣八個核心保護區。構筑與城市空間體系相平衡的區域自然生態體系，形成多層次、多功能、網絡化的區域生態系統，實現城市 發展與生態建設保護的動態平衡，奠定惠來城鄉生態的安全空間格局。
城鄉平衡的水資源配置
沿海大項目的發展，水資源保障是關鍵，如何確保大項目用水保證，實現城鄉水資源平衡配置，是 總體規劃編制的重點問題。惠來水資源十分豐富，供需總量平衡，但時間分布不均，空間分布不均。規劃以實現城鄉統一供水為目標，打破行政區劃，實施分區供 水，共建共享、保障安全；促進供水向農村延伸，鄉村就近納入統一供水。
規劃將縣域分為東部、中部、西部三個水資源配置區，分7個供水分區，每個分區建設集中水廠統一供水，建立河流、水庫聯動供水系統。中部為城市及產業 發展集中區，用水應優先考慮，龍江及石榴潭等水庫主要為中部區域供水。東部布局了能源大項目，應加強獅石湖治理，保證東部區域生活及工業用水，控制東部地 區產業類型，限制中小型高耗水產業發展。
城鄉統籌下的中心城區空間布局
在城鄉統籌的視角下，基于大項目的影響帶動作用，惠來縣城市總體規劃從更大區域范圍考慮城市的空間拓展，將兩個產業基地以及沿海的神泉、溪西等鎮部分用地納入中心城區范圍，中心城區面積擴大至266平方公里，統籌安排中心城區的功能與用地。
城鄉統籌下的中心城區功能結構
在城鄉統籌的背景下，城市郊區應該承擔起分擔縣城功能、輻射帶動農村的多重功能。由于中石油 項目等大項目位于沿海地帶，城市以向南為主要發展方向。神泉鎮處于現狀城區與兩大產業基地之間的城郊地帶，未來應該承擔更大的城市職能，構筑大城市發展框 架，形成一個利用濱海特色資源、為兩大產業基地提供服務、實現城市的跨越式發展的濱海城區。
規劃確定中心城區空間結構為“一帶雙區雙基地”。“一帶”為濱海發展帶；“雙區”為北部城區、濱海城區；“雙基地”為沿海石化產業基地、溝疏－赤澳臨港產業基地。規劃貫徹 “產居分離”的規劃思路，產業與城市保持適當距離，產業為城市發展提供支撐，同時有利于城市創造良好的宜居環境。
中心城區在現狀城區與產業基地基礎上形成一個城鄉一體的城鄉空間結構。濱海發展帶銜接兩大產 業基地和濱海城區，重點承載重化產業職能和高端服務職能，是“沿海突破”戰略的重點。北部城區定位為綜合性服務中心，發展商貿、行政、居住、科研教育等職 能。濱海城區定位為高端服務中心，城市職能升級的主體空間。兩大產業基地分別發展石化產業以及臨港裝備制造業。北部城區、濱海城區以及兩大產業基地的發展 進一步輻射帶動村莊的發展。
城鄉統籌下的中心城區用地布局
規劃在中心城區區域范圍安排城市的用地，實現用地規劃在中心城區的全覆蓋，按照用地分類標準對城市用地進行布局，配套完整的道路、水、電等基礎設施。同時對城市建設區以外的區域，進行村莊建設用地規劃，安排居住用地、公共設施和道路用地。
根據大項目的選址，大南海地區規劃石化產業基地，溝疏—赤澳地區規劃臨港裝備制造業基地。隨 著大項目建設，中心城區將發展成為區域性生產型服務中心、大項目生活配套基地。規劃著重加強生態隔離廊道建設，保護傳統山水格局，在兩大產業基地與濱海城 區之間預留生態廊道，主要規劃為綠地及旅游發展用地，控制產業用地的無序擴展。
大項目影響下的總體規劃實施
總體規劃修改
沿海大項目建設具有不確定性，特別是中石油煉油項目對規劃影響性較大，中海油LNG、靖海電廠散貨碼頭的建設等也進入新的階段，加上沿海公路、揭惠高速選線確定，揭惠疏港鐵路、中石油30萬噸原油碼頭等重大交通設施的建設等，城市發展條件發生重大變化。而《惠來縣土地利用總體規劃》、《揭陽港總體規劃》等規劃也對惠來縣的發展提出了新的要求。因此，需要對總體規劃進行修改，加強與大項目及基礎設施建設的協調。
2010年6月，根據《城市總體規劃修改工作規則》，原總體規劃項目組進行總規修改必要性論證，提交必要性論證報告，并得到揭陽市人民政府批復同意修改。2010年6-8月，與揭陽公路局、大南海管委、惠來城建局等相關部門進行充分銜接，對惠來總規做出修改。2010年8月，總規修改成果評審通過。總體規劃修改更加注重了城鄉用地的合理布局以及區域協調發展。
下層次規劃編制
惠來縣城市總體規劃編制完成實施后，為進一步落實總體規劃對惠來城市建設的要求，惠來縣政府 組織編制了中心城區控制性詳細規劃，以及大項目發展涉及幾個重點鎮的總體規劃，包括石化產業基地溪西鎮、臨港產業基地神泉、前詹鎮總體規劃及重點地段控制 性詳細規劃，大南海石化工業園也單獨編制了總體規劃。下層次規劃的編制注重與惠來縣城市總體規劃在產業、布局、交通、基礎設施等多方面的協調，從而指導具 體的城市建設，保障總體規劃的落實。惠來縣城市總體規劃以及下層次規劃將中心城區、鎮及村統籌考慮，協調生產、生活和環境保護關系，形成城鄉一體的城市建 設格局。
移民安置區建設
大南海石化工業園面積約為72平方公里，其中34.6平方公里位于溪西鎮內。隨著中石油煉油廠一二期項目的建設，需拆遷山隴、埔洋2個行政村和溪南村水口自然村，總人口8500人，需安置用地約53公頃，約800畝。安置區建設將與石化工業園的分期建設相呼應，按村莊的不同拆遷時期進行分期建設。
安置區宜選址于溪西鎮鎮區內交通便捷的區域，經過論證選址在鎮區太子觀山以東隔省道338相望、水渠以南的位置。在鎮區規劃方案的基礎上，針對安置區選址進行詳細設計，并在安置區配套建設學校、醫院、市場等配套服務設?施。
總結
沿海化浪潮下濱海城市總體規劃的編制為傳統城市總體規劃注入了新的思路，惠來縣在總體規劃上 突破傳統總規編制的思路，規劃內容體現了大項目對城市發展與布局的影響。同時縣域作為一個城鄉結合的基層區域，城鄉統籌發展是總體規劃要落實的一個重要內 容。包括在城鄉空間結構、產業布局、生態保護以及水資源配置上實現城鄉統籌發展，并進一步在城鄉統籌視角下進行中心城區的空間布局規劃。大項目的建設也影 響總體規劃的實施，如與周邊地區的協調、移民安置問題等，有必要時甚至需要對總體規劃進行修改。總規編制完成之后則需針對大項目涉及的重點地區編制下一層 次規劃和有關專項規劃，保障總體規劃的落實以及大項目的建設，形成城鄉一體的城市建設格局。
惠來縣城市總體規劃的探索提供了一個平臺，對沿海大項目下縣城總體規劃編制提供了新的思路，如大產業的布局、生產生活服務配套的布局以及城市空間布局、生態廊道建設、用地布局規劃等方面，同時對大項目背景下縣城總體規劃落實城鄉統籌的策略以及總體規劃的實施具有借鑒意?義。
