對中小城市在城市化過程中的主體地位及城市效率研究的思考
時間：2011-08-08 16:26:38
1 中小城市在中國的城市化過程中具有重要意義
1.1 中小城市是中國城鎮體系的重要組成部分
根據中國官方的城市規模劃分，城鎮人口規模在50萬以上定義為大城市。這種定義在1989年《城市規劃法》中提出并沿用至今。然而，從1989年至今20年，中國城市人口急劇增加，城市規模迅速擴大（圖1），這種劃分標準卻沒有隨之改變。考慮到這一點，可將中小城市關注的范圍擴大到50—100萬規模的城市，即以100萬為臨界點將中國城市分為大城市和中小城市。根據《中國城市統計年鑒-2007》統計，2006年全國287個地級城市中有232個人口規模在100萬以下，再加上369個縣級市，故全國中小城市的數量達601個(表1)。而根據《中華人民共和國行政區劃簡冊-2007》的統計，2006年全國有1 463個縣；考慮到部分（特別是經濟發達地區的）縣城往往以城鎮人口為主而且具有較強的經濟實力，可進一步將這些縣城也納入中小城市的范疇。那么，從數量來看，中小城市絕對是中國城市的主體部分。
如果從人口規模來看（表1），2006年100萬以上的地級市市轄區城鎮人口占全國城鎮人口的23.6%，因此規模100萬以下的地級市和其他縣級行政單位的城鎮人口占全部城鎮人口的76.4%。根據上述中小城市范疇的劃分，則中小城市的人口規模是全國城鎮人口的主體。正如周干峙院士指出的“中小城市在我們國家的城市系統中永遠是重要的組成部分”[1]。
1.2 中小城市是中國城市化的主力軍
1.2.1 中小城市吸納了大部農村人口
對1995年、2006年205個未發生級別和行政區劃變化的地級城市規模變化統計（表2）表明，1995—2006年間城鎮人口增量的排序是：中等城市＞大城市＞超大城市＞特大城市＞小城市。如果將關注的規模范圍定義為100萬以下，那么這部分城市的城鎮人口增長在全部城鎮人口增量中所占比例將達到60%；從不同規模等級發生變化的城市數量來看，總共有93個城市發生了規模等級變化（都轉變為更大規模等級的城市），其中規模50萬以下的有70個（占75%），100萬以下的有85個（占91%）。如果再考慮縣級市對農村人口的吸納，則中小城市所“消化”的農村人口規模比例將在60%以上，可見中小城市是城市化的主要力量。
1.2.2 中小城市周邊集聚了大量農村人口
從全國范圍來看，中小城市不僅具有較強的吸納農村人口的能力；而且中小城市本身的城市化率不高，集聚了全國大部分農村人口。2006年規模100萬以上的地級市，平均城鎮化率達49.17%，而規模100萬以下的地級市，平均城市化率僅為26.07%。從人口的絕對數量來看，規模100萬以下的地級市擁有的農村人口為61 961.83人，而規模100萬以上的城市農村人口只有17 873.37萬人，前者是后者的3.5倍（表3）。由此可見，中小城市周邊集聚了大量的農村人口，在城市化的過程中，屬于城鄉人口轉化任務相對艱巨的地區。并且可以預見的是，未來這些人口也將大量轉變為城市人口；而大城市對農村人口的吸納能力正趨于飽和，必須更加重視中小城市的城鎮化與城市建設問題。
1.3 中小城市對于解決中國城市面臨挑戰與問題的作用
1.3.1 中國城市特別是大城市所面臨的問題與挑戰
麥肯錫全球研究院在2008年3月發布了關于中國城市化研究課題的報告簡本《迎接中國十億城市大軍》，報告指出，目前中國快速城市化帶來的4類壓力：土地和空間發展、資源和污染、技能和工作以及資金[2]。
仇保興(2007)則指出，中國城市化面臨的8大挑戰：宜居土地和水資源稀缺，人地矛盾尖銳；候鳥式農民工遷移規模巨大，流向分布失調；能源存量結構失衡，建筑能耗過快增長；機動化與城市化同步發生，城市蔓延趨勢初顯；城市化推動力失調，污染排放失控；自然和歷史文化遺產受到破壞，城市風貌類同；城鄉居民收入差距日益擴大，社會沖突增加和城市區域化加速來臨，城市間惡性競爭加劇[3]。
牛鳳瑞、潘家華（2007）從城市經濟、城市資源供給、城市環境、城市社會、城市管理等6個方面分析了中國城市化面臨的問題。如，城市化水平滯后、聚集效應未充分發揮等[4]。
邵益生等（2006）歸納了中國城市發展的問題與矛盾中的7個方面，即自然資源短缺、人居環境脆弱、形象工程盛行、公共安全危機、社會階層分化、公共財政不足、公共政策失衡[5]。
上述學者指出的問題，無論是小城鎮、中小城市或大城市都或多或少有所存在，而大城市更為嚴重。以“壓力?螄狀態?螄響應”框架進行分析：從壓力來看，上述問題源于資源與需求的矛盾；從狀態（問題嚴重程度）來看，隨著城市規模的擴大，其問題越發嚴重；從響應能力來看，規模越大的城市往往具有更強的經濟實力，因此也就具有更強的承受壓力與解決問題的能力（響應能力）。從現實情況來看，大城市盡管具有更強的經濟實力和管理能力，但是由于面臨巨大的壓力、加上長期積累下來的問題積重難返，總體上壓力與狀態的水平超過了響應能力。大城市的問題可以總結為幾類大城市病：
肥胖癥——城市蔓延。1990—2003年數據顯示，中國31個超級大城市的建成區面積平均增長了近1倍，尤其是經濟發展較快的大城市規模急劇擴張更為迅速，而大城市低密的發展模式會加快城市周邊生態系統的惡化[6]。
梗塞癥——交通擁堵。由中國社科院城市發展與環境研究中心組織編寫的城市藍皮書《中國城市發展報告NO.1》指出，交通擁堵是大城市中人們感觸最深、影響最大、積怨最多的問題，它破壞了使用機動車的初衷——提高人與貨物的空間位置移動的便捷性和可達性，降低了城市效率和質量[4]。
中毒癥——環境污染。1997年中國嚴重污染城市河段和重度污染河段中，大部分是流經大城市的河段（表4）。10年后的今天，一些河段已得到了治理，但是治理所投入的資金和成本是巨大的。
饑渴癥——資源短缺。大城市同時面臨著嚴重的水資源危機。據《人民日報海外版》2007年報道，目前“669座城市中有400余座供水不足，在32個百萬人口以上的特大城市中，有30個長期受缺水困擾。隨著全國用水量持續增長，水資源短缺將進一步加劇”[7]。
1.3.2 中小城市的作用
盡管目前很多中小城市發展也出現了諸多問題，但是比之大城市，還沒有到“病入膏肓”階段，解決起來相對容易。而且一些大城市出現的問題，可以為中小城市之鏡鑒，使中小城市能防患于未然。《黃帝內經•素問》云：“…圣人不治已病治未病，不治已亂治未亂，此之謂也。夫病已成而后藥之，亂已成而后治之，譬猶渴而穿井、斗而鑄錐，不亦晚乎？”從某種程度上說，中小城市是未來中國城市化發展、未來中國解決城市問題、未來中國實現城市可持續發展的希望所在。
2005年10月中旬，中國城市科學研究會理事長、國家建設部原副部長周干峙院士在中央黨校首屆“城市管理與建設發展高級進修班”開學典禮上指出：“現在大家都在講宜居城市，都在追求要成為所謂的宜居城市。我看宜居城市的希望根本不在北京、上海，而在我們很多的中小城市，只有中小城市才有可能成為真正的宜居城市。無論是歐洲、美洲，還是別的什么地方，世界上的宜居城市全部是中小城市，這一點我覺得恐怕我們將來的發展趨勢也是這樣”[8]。
中國各級城市特別是大城市目前所面臨的問題，根源在于迅速膨脹的城市人口與高速發展的城市使得城市的建設和管理相對滯后。這種滯后勢必導致城市出現種種問題，導致城市的不可持續發展，降低了城市發展與運行的效率。而中小城市的特點決定了它們自身的包袱較小，更容易實現未來中國城市的可持續發展，我們需要在城市化研究中更多關注中小城市的發展問題，特別是其發展效率與運行效率問題。
2 中小城市研究的意義被學界忽視
中國在改革開放后實行的是限制大城市發展的政策，1990年4月1日開始實施的《城市規劃法》第4條規定“國家實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局。”而2008年1月1日開始實施的《城鄉規劃法》對于城市規模只字未提，而更關注規劃本身的管理。這在某種程度上反映了國家政策的轉變。而縱觀近30年來學界對城市化的研究，中國城市化道路（重點發展大城市、還是中等城市或小城鎮）是爭論的熱點之一，存在著小城鎮論、大城市論、中等城市論、多元城市論等觀點。小城鎮論的提出，是最初中國鄉鎮企業迅猛發展的結果。但是隨著小城鎮種種問題的涌現，大城市論隨之發展起來。中等城市論和多元城市論則帶有調和的色彩。
無論是小城鎮論還是大城市論，其觀點是極端化的；而持調和觀點的多元論則具有更強的生命力，最近被廣為宣傳的城市群（都市圈）發展模式實際上是多元論的進一步發展。牛文元主編的《2005中國可持續發展戰略報告》認為，“不同規模的城市是一個有機的整體，城市規模結構是一個具有等級、共生、互補、高效和嚴格‘生態位’的開放系統，大、中、小城市都應當在統一規范下得到合理的發展，組團式城市群的形成與完善是達到這一要求的正確選擇”[9]。中國政府制定的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃》更是明確提出“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，逐步形成以沿海及京廣、京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮點狀分布，永久耕地和生態功能區相間隔，高效協調可持續的城鎮化空間格局”[10]。由倪鵬飛主編的《中國城市競爭力報告No.6》也以城市群作為主題，其副標題為“城市：群起群飛襄中華”，這份報告對全國33個已經、正在和潛在的城市群的競爭力進行分析，同時提出相應的政策建議[11]。
實際上學界對中國城市化的研究更多地關注不同規模城市系列的兩頭，而對處于城市規模譜系中間的中小城市著力相當不足。
中小城市的研究相對于大城市與小城鎮的研究具有獨特的優勢。大城市數量少、規模大，其問題具有特殊性，大城市本身也擁有更多的研究資金與資源，因此大城市研究的特點是每個城市進行自身發展問題的個別研究，其研究結果的普遍性或規律性較差。小城鎮數量多、規模小，因此不可能對其進行個別研究，而必須從眾多小城鎮中選取具有代表性的案例進行分析和研究，結果具有較強的普遍性和規律性。但是小城鎮數量太多，對其進行分類并選取典型案例并不容易。相對而言，中小城市的研究就可以克服這些劣勢而利用這些優勢。因此，無論從地位和作用還是研究開展來看，中小城市研究理應得到更多的關注。
3 中小城市研究中應該關注的兩大問題
3.1 如何提高中小城市的吸納能力
中國的城市化是必由之路，如何能更多地將農村人口轉移到城市中去，這是一個政策層面的問題，而如何轉移、往何處轉移更是政策和技術雙層面的問題。中國社會的最大特點是“人口眾多”，因此，研究和規劃中國城市化發展道路，決不能對這個特點視而不見。人口多，城市化就需要更大的承載空間。通過上面分析我們知道，如果把100萬以下的城市定義為希望重點關注其城市化進程的類型，則其規模在全部城鎮人口中的比重將達到73.4%，中小城市是更可能、更容易將大量的農村人口“稀釋”的物理空間，這是城市化的基礎，這種策略應該是便捷、穩妥、經濟的。
在明確了“稀釋”空間之后，需要研究的一個問題是如何引導農村人口向中小城市聚集、如何提高中小城市對這些人口的吸納能力。為此國家在“十一五”規劃中要求分類引導人口城鎮化，對“臨時進城務工人員”、“在城市已有穩定職業和住所的進城務工人員”、“因城市建設承包地被征用、完全失去土地的農村人口”3類人員采取不同的政策[10]，但是這些政策的具體實施還有很多課題有待研究。另外一方面，“十一五”規劃也提出，“鼓勵農村人口進入中小城市和小城鎮定居”[10]，中小城市如何創造更有力的條件吸引農村人口定居，如何進一步提高城市對農村人口的吸納能力或承載能力，是這一政策順利實行的首要前提。我們有必要對這些問題進行更全面、更深入的研究。
3.2 城市效率及其意義
提高中小城市的吸納能力只是推進健康的城市化的一個方面，更重要的問題是隨著城市人口的增長、城市規模的擴大、城市經濟的發展，我們如何保持宜居的城市環境、如何實現城市的持續發展、如何進行富有遠見的規劃與管理以避免出現種種“城市病”。
比城市擴張更重要的是城市效率問題。“城市效率”是指某種形態下的一個城市，在社會、經濟、自然各系統之間相互作用下，城市運行的成本最小，是對城市運行合理性的量度。只考慮城市的發展、壯大規模、更多的GDP，而不去計算“城市效益”，發展一定會走向“崩盤”。實際上，我們早已走上了“救市”的道路。“城市病”最早是出現在經濟發展最快的大城市和特大城市，并逐步向“極化作用”能夠作用到的地方蔓延。可以說，中國“大城市病”已積重難返，大城市的居民生活在似乎“永無休止”的拆遷改造的“救市”中，希望中小城市不再走這樣的老路。
做好中小城市發展研究，一個重要的方面是借鑒大城市發展凸現的弊端，做好不同地域、不同形態中小城市的規劃，特別是做好基礎設施規劃，生態與環境承載力規劃，這需要數代人堅持不懈地實施既定的規劃，而非一屆政府一個做法，避免城市在不斷的改造拆遷的巨大浪費中發展。俄羅斯的圣彼得堡市，自300多年前在彼得大帝領導下制定城市規劃以來，一直按照當時的“方針”建設發展，至今保存著300多年前的格局，從現在的眼光來看是一個非常和諧、生態的城市，十分可資借鑒。100多年前，德國規劃建設了山東青島；100多年后，青島老城區的德式建筑風格和規劃理念依然保存完好，而德國人當時規劃建設的排水系統至今仍在發揮作用——青島在暴雨中很少積水，這些排水管道是一個重要原因[12]，《瞭望東方周刊》稱之為“青島德式排水 百年之計”[13]。反觀當今中國，幾乎所有的城市建設都存在“拉鏈工程”現象，我國中小城市建設亟需科學的、可持續性的規劃，及早地擺脫和避免“城市病”，加快我國中小城市向生態型城市發展的步伐。
因此，需要探索中國特色生態型城市的建設模式；需要研究未來生態型城市的結構、形態，特別是在能源供給結構發生重大變化的情況下未來城市的結構、形態，以使中小城市發展規劃更具科學性、前瞻性；要研究城市效率，特別是研究以城市能量代謝過程為核心的、定量的城市空間結構、管理結構、人流物流形態，社區形態、出行方式、交通結構、區域經濟結構等等的行為效率問題十分必要；由此建立城市效率學科，可為我國城市化發展提供更好的科技支撐。
