中國鐵路體制必須有脫胎換骨的改革
時(shí)間：2011-08-05 13:31:23
來源：聯(lián)合早報(bào)
中國“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故已造成40人遇難，但比事故本身更讓中國政府窩火的是，鐵道部處理事故的手法所引起的社會廣泛質(zhì)疑及其對政府的不良影響。這種影響將會對中國社會特別是官民關(guān)系產(chǎn)生何種潛移默化的后果，現(xiàn)在還無法確定，但幾乎可以斷定，經(jīng)過是次事故，眾所詬病的鐵路體制已到了不改不行的地步。
高鐵突飛猛進(jìn) 運(yùn)營故障連連
近年來，中國鐵路建設(shè)得到快速發(fā)展，尤其是高鐵建設(shè)突飛猛進(jìn)，不少建設(shè)項(xiàng)目提前完成。如京滬高鐵項(xiàng)目由原計(jì)劃的2012年底竣工提前到2011年6月底實(shí)現(xiàn)通車。但鐵路建設(shè)的大躍進(jìn)也留下了一系列安全隱患。像6月底京滬高鐵正式通車以來，不到一個(gè)月時(shí)間就連續(xù)出現(xiàn)六、七次運(yùn)營故障，盡管鐵路部門解釋稱處于磨合期，高鐵也不是動車，可在短短一個(gè)月內(nèi)連續(xù)發(fā)生鐵路客運(yùn)運(yùn)營故障現(xiàn)象，這在中國鐵路史上還非常罕見。這與鐵路相對封閉的體制有著直接的關(guān)系。因此，從這一角度看，不管此次事故最后涉及到哪個(gè)層級的問題，它其實(shí)都帶有人為因素。
鐵路是中國當(dāng)前為數(shù)不多的幾個(gè)還在頑固堅(jiān)持計(jì)劃管理的行業(yè)。雖然二十多年來，鐵路體制改革也幾經(jīng)“折騰”，逐一嘗試了資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制、客貨運(yùn)分賬核算、“網(wǎng)運(yùn)分離”、“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競爭”、主輔分離、實(shí)行三級管理模式等變革，但這只是鐵路內(nèi)部的變革，是一種“技術(shù)”行為，而政企分離、政資分離的實(shí)質(zhì)，尚未真正觸及。
鐵路線路因其具有的“自然壟斷”性質(zhì)，從而使得鐵路的管理體制具有高度的行政壟斷特點(diǎn)，不僅政企、政資不分，而且整個(gè)行業(yè)，就是一家超級的壟斷企業(yè)。各鐵路局和鐵路分局作為鐵路運(yùn)輸企業(yè)，雖然分別為一、二級法人，但并不真正擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，企業(yè)不能以其擁有的法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立地在市場活動中自主決策、獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧，整個(gè)國家鐵路系統(tǒng)內(nèi)部基本是下級鐵路部門向上級鐵路部門負(fù)責(zé)，核心和關(guān)鍵的生產(chǎn)經(jīng)營決策出自鐵道部，財(cái)務(wù)清算制度也由鐵道部掌控，因此，鐵道部才是真正唯一的經(jīng)營主體。可是，它又是全國鐵路行業(yè)的政府主管部門，負(fù)責(zé)市場規(guī)則、行業(yè)政策的制定及監(jiān)督。
政企合一 權(quán)責(zé)不清
這種政企合一的體制必然會導(dǎo)致政府與企業(yè)間的權(quán)責(zé)邊界不清，造成鐵路投資體制單一，行業(yè)內(nèi)不存在相互競爭，企業(yè)普遍缺乏提高效率、降低成本、技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新的動力。從而，社會資本難以進(jìn)入其中。所以，盡管高鐵近年呈快速發(fā)展態(tài)勢，但基本看不到民營資本和外資的身影。
鐵路系統(tǒng)之所以形成這種嚴(yán)重排外的行政壟斷體制，是由以下幾個(gè)因素造成的：
一是對鐵路迫切需要解決的問題出現(xiàn)判斷偏差。鐵路的瓶頸到底是運(yùn)能不足而需要大發(fā)展，還是提高已有軌道的使用效率和改革鐵路體制，在以往對鐵路的討論中，一直爭議不斷。爭議的結(jié)果是2003年后鐵路部門提出了跨越式的發(fā)展思路，認(rèn)為鐵路應(yīng)以發(fā)展為主，集中力量辦大事，把鐵路運(yùn)輸能力瓶頸問題先解決，鐵道現(xiàn)有的體制因而維持了下來。
二是鐵路本身是比較特殊的一個(gè)行業(yè)。作為全國性的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，鐵路和一般工業(yè)企業(yè)及其它競爭行業(yè)不太一樣，其改革重組需要一些特別的安排。如對鐵路是上下分離還是分拆，在專家學(xué)者間就一直存在不同意見。
三是原先的鐵路管理方式為軍事化或半軍事化，整個(gè)鐵路系統(tǒng)內(nèi)部是個(gè)非常嚴(yán)密的整體，盡管這些年也將一些與運(yùn)輸關(guān)系不大的輔助功能剝離了出去，但很不徹底，至今還保留著公檢法等體現(xiàn)專政職能的機(jī)構(gòu)，這在中國的部委中罕見，此種管理體制延續(xù)下來也就構(gòu)成了今天的局面。
客觀而言，鑒于鐵路所具有的自然壟斷性質(zhì)和對國計(jì)民生的重要性，確實(shí)不宜用一般的國企改革思路去改革鐵路體制，但是，鐵路改革至今進(jìn)展不大，甚至在某些方面還在強(qiáng)化過去的體制，根子其實(shí)在于多年壟斷形成的特殊利益。這個(gè)特殊利益不打破，改革就不可能進(jìn)行下去。而要打破這個(gè)特殊利益，國家就不能僅站在鐵路系統(tǒng)的角度考慮問題，必須從中國的改革大局、全民的福利和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這個(gè)高度去推進(jìn)鐵路改革。任何一個(gè)部門，都會借口本部門的特殊性和重要性，極力維持有利于其利益的體制。
國家給予鐵路壟斷地位，是出于公益性的考慮，不是讓它與民爭利的，因此，不管鐵路具體的改革如何進(jìn)行，打破政企合一、政資合一的體制這個(gè)方向不能動搖。偏離了這個(gè)方向，就不是人們所需要的鐵路體制改革，改革也就走向了歪路。
要打破鐵路系統(tǒng)長期形成的行政性壟斷，鐵道部首先須與各鐵路局、鐵路公司脫鉤，并將行政管理和資本管理分開，成為純粹的監(jiān)管部門，同時(shí)讓后者真正成為一個(gè)獨(dú)立的行使企業(yè)決策和資源配置的法人。只有這樣，地方鐵路局、鐵路公司作為鐵路企業(yè)才有動力引入社會資本，改造為多元主體共同出資的股份公司，并建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)。而有了獨(dú)立的資本管理，鐵道部也可以專司市場準(zhǔn)入、技術(shù)、安全性標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管，提高鐵路的服務(wù)水平。
像其他改革一樣，中國鐵路的改革，并不缺大的思路和方向，缺少的是改革的勇氣和決心。此次動車追尾事故再次證明，如果不想更多的慘劇發(fā)生，鐵路改革就必須早日進(jìn)行，沒有任何條件可講。
