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    一、 為什么要發展農村合作金融

      1． 現代農業的發展要求大量資金投入

自農村經濟體制改革以來，隨著我國農業生產的現代化程度不斷提高，過去那種低投入低產出、自給自足的生產經營模式已逐步轉向高投入高產出、商品化生產的經營模式。現在，在國內很多地區，農業不再是一種純勞動密集型產業，而是一種資本相對密集型產業。

以小麥生產為例，1989年，以河南為代表的小麥主產區，每畝小麥的物質投入費用僅為82.73元，而2007年已增加到222.90元，后者是前者的2.7倍。成本調查的數字顯示，1畝小麥的純收入（用工作價+凈利潤）為312.93元。按此水平測算，如果單靠種植小麥要實現當年全國農村居民人均純收入4140.40元的水平，那么河南農民必須每人至少種小麥13.23畝，其人均物質投入費用就要達到2949元。一個按此收入水平經營的5口之家小麥生產專業戶，僅物質投入一項的總費用就要達到14745元。根據調查數據，由于當年小麥生產的物質投入費用占到主產品產值的37%，因此這對小麥生產農戶來說，絕對是一項巨大的資金負擔。

再以生豬生產為例，1990年，以四川為代表的生豬主產區，每頭散養豬的物質投入費用為240.30元，2007年達到772.06元，后者是前者的3.2倍。如果一個農戶飼養3頭豬，其物質投入費用就要2316元。規模化養殖的物質投入費用更高，30-100頭養殖規模的物質投入費用為每頭豬819.46元，如果養殖規模50頭，其物質投入費用將達到40973元；100頭以上規模的物質投入費用為每頭豬844.21元以上，如果養殖規模100頭，則物質投入費用要高達84421元。

再以蔬菜生產為例，2007年，石家莊露地黃瓜的每畝物質投入費用為788.91元，大棚黃瓜的每畝物質投入費用高達4762.99元。即使一個農戶只種2畝露地黃瓜，或1畝大棚黃瓜，僅物質投入費用一項，對于一個沒有其他經濟收入來源的農戶來說，也絕不是一個小數目。

2． 農村存在著對資金融通的巨大需求

與 現代化農業生產的高投入、高產出相對應，目前農村的農戶家庭和農民專業化經營組織，對農村資金融通也存在著巨大的需求。由于農業生產固有的季節性，周期 性，因此農村的資金供求也呈現出極強的季節性和周期性。春天，農業生產需要大量集中的資金投入，而農資經營部門則出現大量的資金回流。秋天，生產農戶和生 產經營組織獲得大量的現金收入，形成較大的現金支付能力，甚至出現短期資金閑置；而農產品收購部門則需要大量的流動資金用于采購和儲存農產品。

然而，目前廣大農戶和從事農產品、農業生產資料經營的農民組織，在自有資金不足的情況下，很難得到足夠的資金供給來滿足上述需求。據2008年在北京郊區進行的一項農村資金供求調查，2007年京郊三家主要涉農銀行（農村商業銀行、農業銀行和農業發展銀行）的貸款余額總計為500億元左右，其中企業和各類經濟組織貸款占到70%左右，而農戶貸款比例不足30%。

據該項調查估計，其報告期的未來一年（2008年），京郊農村對貸款需求的潛在增量為557.6億元，其中農戶貸款需求的潛在增量為137.1億元，農產品加工企業貸款需求的潛在增量為313.8億元，種植養殖和服務企業貸款需求的潛在增量為82億元，農民專業合作組織貸款需求的潛在增量為24.5億元，次年貸款需求總量相當于前一年貸款余額總量翻一番，供給缺口高達500多億元。

而上述各類主體的貸款需求能獲得滿足的難度卻很高（見表1[1]）。

表1、 各類主體的貸款需求強度和獲得貸款的困難程度評價打分（滿分100分）

3． 農村金融服務嚴重缺位

造成目前農村資金供給不足的一個重要原因是農村金融服務嚴重缺位。根據國家統計局統計，1995年底，農業銀行（當時含農村信用社）在全國的法人機構總數為67092個，到1999年底，已降為56539個；2004年底，進一步下降為31004個。截至2008年底，農業銀行在全國的法人機構總數只剩下24064個，不足10年前的一半，這里還沒有考慮農業銀行網點總數的大量減少，以及大部分都是集中分布在縣級以上城市地區等因素。而截至2008年底，全國農村信用社的法人機構總數僅有4965個，全國平均每個縣不足2個，每8個鄉鎮才有1個信用社法人機構。

據我們最近的一項調查，在山東沂源縣，全縣共有37個鄉鎮，而農業銀行在全縣只有6個網點。四川旺蒼縣有35個鄉鎮，共有39個信用社機構網點，但其中有14個鄉鎮是網點空白鄉鎮。

4． 大量農村資金流向城市，加劇了城鄉發展、工農發展的不平衡

農村金融服務缺位，資金供給存在巨大缺口，并不等于當地沒有資金來源，缺乏資金原始供給。恰恰相反，越是貧困地區，越是有大量農村閑散資金流出，逆向流入城市和非農產業。據調查，四川旺蒼作為一個國家貧困縣，2009年，5家金融機構吸收存款70億，當地放貸僅17億，存差達到53億。其中，農業銀行全年吸收存款15億元，而發放貸款僅3億元；郵政儲蓄銀行吸收存款3.3億元，而發放貸款僅1億多元。類似情況也存在于發達地區農村。據調查，作為北京郊區金融服務機構主力的農村商業銀行，2007年底，存款余額為1695億元，而貸款余額僅974億元，存差達到721億元，遠遠高于農村貸款供求缺口。這種農村社會閑散資金向城市、非農部門的逆向流動，大大加劇了城鄉、工農發展的不平衡。

二、 歷史教訓必須認真總結

1． 為什么農業銀行、農村信用社未能有效服務于農

農業銀行與農村信用社未能有效服務于農的一個重要原因是，無論是農業銀行還是農村信用社，長期以來一直沒有建立起有效的所有者治理結構。

現 代企業制度，大致有四種治理結構：投資人治理結構、用戶治理結構、職工治理結構（前三者統稱為所有者治理結構）和職業經理人治理結構（后者稱為代理人治理 結構）。一般的公司企業，實行的是典型的投資人治理結構。由于這種治理結構是以投資人對企業的控制為主，因此企業的基本經營目標是利潤最大化，以實現投資 人對資金保值增值的要求。一般的合作社企業，則實行的是成員——用戶治理結構。這種治理結構是以成員——用戶對企業的控制為主，因此合作社企業的基本經營 目標是成員效用最大化，以實現成員——用戶對分享合作社服務和收益的要求。職工治理結構最常見于實行職工所有制的工業、手工業合作社里，這種治理結構是以 職工對企業的控制為主，因此工業、手工業合作社的基本經營目標是實現職工勞動回報和福利的最大化。而職業經理人治理結構常常是在所有者控制缺位的情況下， 形成的一種以雇員和職業管理層對企業的控制為主的治理結構。在這種治理結構下，企業的主要經營目標常常被定向為追求雇員和職業管理層利益的最大化。其結果 是，雇員和職業管理層既不關心資產的保值增值，也不關心對成員——用戶的服務效用，企業缺乏資產保值增值的內在沖動和提高對成員服務效用的內在動力。

我 國的農業銀行和農村信用社，在改革開放以前，分別屬于全民所有制和集體所有制企業。但是這兩種所有制模式，都既沒有建立起有效的投資人治理機制，也沒有建 立起有效的成員治理機制，其結果就是在所有者控制缺失的情況下，形成了實際上的雇員和職業管理層治理結構。這種治理結構，在當時國家和集體通過政治手段實 施外部監管的情況下，尚能保證相應機構基本按照其服務宗旨開展業務。改革開放以后，隨著國家和集體以政治手段從外部實施監管的做法逐步減弱和取消，以雇員 和職業管理層為主的治理結構日漸強化，管理者和員工福利最大化的價值取向越來越嚴重。近些年，有些農村信用社改制為農村商業銀行，農業銀行也通過上市改制 為國有控股商業銀行，這些改革措施雖然有利于投資人治理結構的形成，但也增強了以利潤最大化為經營目標的趨向。這也解釋了為什么過去一段時間，農業銀行和 農村信用社的農村業務網點未能有效擴大，還曾一度有所收縮的重要原因。

2． 為什么一些新型農村金融模式不能解決現有的農村融資問題

近年來，國內出現的新型農村金融組織，總體上可以區分為銀監會認可的三種模式和社會力量組織試驗的兩種模式。其中，銀監會認可的三種模式是：1、小額貸款公司；2、村鎮銀行； 3、農村資金互助社。社會力量開展試驗的兩種模式是：1、扶貧小額信貸組織；2、扶貧互助資金組織。

在 銀監會認可的三種模式中，根據銀監會的文件規定，其一，除了村鎮銀行允許吸收社會公眾存款外，小額信貸公司不準吸收存款，資金互助社只準吸收社員存款，因 此，從嚴格意義上講，后兩種模式都不具備真正的社會融資功能；其二，除了資金互助社是實行成員治理結構外，小額貸款公司和村鎮銀行都是實行出資人治理結 構，因此這兩種模式的農村金融機構，其已開展業務的70%以上是針對非農產業和中小企業，而非中小農戶；其三，對這三種模式，銀監會都設置了很高的開辦資金和營業場所設施條件進入門檻，因此，迄今為止，除了小額貸款公司發展較快，目前已達到1940家以外，全國經過銀監會批準開辦的村鎮銀行只有91家，正式獲得經營許可并登記注冊的資金互助社只有16家，這樣的發展規模和速度，顯然遠遠跟不上農村發展對資金融通的需求。

至于由社會力量舉辦的兩種農村金融模式，由于其吸收存款的社會融資功能被嚴格禁止，由于其組織機構難以獲得銀監會的經營許可，無法進行工商登記注冊，因此，注定只能成為兩個長不大的侏儒，無法全面發揮服務于農的功能。

3． 農村合作基金會的是非要說清楚

盡管目前農村資金供求存在著巨大缺口，人們對于農村金融改革、促進農村資金融通的呼聲很高，寄予很大期望，但是無論各級地方政府，還是推動和從事農村金融改革試驗的基層實踐者，對于發展農村合作金融卻心存余悸，幾乎到了“談合色變”的地步。

這里所說的“合”，不是指50年代的農業合作社，而是指90年代的農村合作基金會。只要一講農村合作金融，人們首先就聯想到農村合作基金會，認為合作金融就是農村合作基金會，認為那是有前車之鑒的東西，不能重蹈覆轍。

因此，要想發展農村合作金融，不能不把農村合作基金會的是非說清楚。

農村合作基金會，最初是在全國農村人民公社解體，各地對原集體經濟資產開展“清財收欠、以欠轉貸”和部分農村地區實行“隊財村管、村財鄉管”的基礎上，為了盤活集體資金，以內部融資的方式發展起來的一種農村融資組織。

從1987年到1990年，這種農村合作基金會的形式，逐步得到了中央的認可，并在各地迅速普及開來。據估計，截至1992年，全國有36.7%的鄉鎮和15.4%的行政村，建立了合作基金會或類似的融資組織。這些組織的融資功能也很快突破了內部融資的界限，采取“以存代股”的方式大量吸儲。以河北玉田為例，截至1994年，全縣合作基金會吸納股金總額達到1.76億元，其中集體股金僅4800萬元，而農戶個人股金則達到1.28億元。這些個人股金基本上都是以存代股。與此同時，合作基金會的貸款發放也突破了內部融資的范圍，大量發放鄉鎮企業貸款。同樣是河北玉田縣，截至1998年，全縣基金會投放給鄉鎮村辦集體企業的貸款余額達2.3億元，占全縣基金會股金總額的38%，其中90%以上是行政干預性放款，有70%以上收回無望。

隨著一些地方農村合作基金會資金風險狀況的惡化，各地陸續出現儲戶擠兌現象，迫使中央于1997年底作出對農村合作基金會進行全面整頓的決定，并于1999年初宣布取締所有農村合作基金會[2]。

農村合作基金會的全面叫停，進一步加劇了未還貸款的大面積壞賬，從而給負責清理合作基金會工作的各級地方政府帶來了嚴重的清貸還賬問題。有些地方，迄今為止，合作基金會的壞賬仍未清理完畢。

談及合作基金會的教訓，很多人將其歸咎于社會吸儲，其實，真正導致合作基金會失敗的根本原因，不是社會吸儲，而是出資人——成員治理機制的缺失。

第 一，合作基金會從其設立一開始，就沒有建立起有效的出資人治理結構或成員治理結構。合作基金會的原始資金來自“清財收欠”的集體資金。但是，隨著人民公社 的解體，這部分集體資金早就變成了無人（所有者）監管的資金，而在“隊財村管”和“村財鄉管”基礎上建立起來的合作基金會，則進一步加劇了所有者控制缺位 的狀況，形成了完全脫離所有者控制的代理人治理結構。

第 二，雖然合作基金會在后來的發展中，又大量吸收了社會股金，但是這種所謂的社會股金大部分是以存代股，作為“股東”的農戶社員，實際上僅把自己看作是存款 戶，并沒有把自己看作是合作基金會的真正股東，他們根本沒有樹立起任何以自己的股金（存款）去承擔合作基金會債務責任的風險意識，因此也就不可能形成有效 的股東治理機制。

第 三，作為合作基金會治理結構中具有實際控制力的代理人，不是別人，恰恰是鄉鎮政府。在這樣一種治理結構下，代理人真正關心的不是原有人民公社集體資金的安 全和增值，也不是新吸收股東資金的安全和增值，而是如何利用這些資金為鄉鎮政府創收、創政績。在當時各地鄉鎮企業迅猛發展的背景下，其結果必然是把大量貸 款集中投向鄉鎮企業。

第四，由于合作基金會的特殊治理結構，使其對資金安全的監管缺乏內在動力，因此對于貸款發放，既不做事先的風險評估，也不作事后的風險防范和控制，這才導致大量貸款難以收回和儲戶擠兌風潮的發生。

第 五，如果說任何一種民間借貸組織，只要吸收社會存款，發放社會貸款，就必定會導致大規模擠兌、壞賬事件的發生，那么世界上所有的商業銀行就不可能生存發展 至今。這顯然不符合歷史邏輯。導致合作基金會失敗的根本原因不是吸儲導致擠兌，吸儲導致擠兌只是結果，不是原因。導致合作基金會失敗的根本原因是沒有建立 起有效的出資人或成員治理結構，沒有形成有效的內部控制、監管機制。

三、 如何發展農村合作金融

1． 合作金融究竟有哪些本質特征

歐美的合作金融主要有兩種形式，一種是信用合作社(credit union)，一種是合作銀行(cooperative bank)。其他還有建房互助協會、互助儲蓄銀行等，也屬于合作金融的性質。

其 實，信用合作社與合作銀行，兩者并沒有本質的區別，其主要區別在于，信用合作社的規模較小，而合作銀行的規模較大。信用合作社通常屬于草根金融組織，而合 作銀行通常擁有分支機構，有時可以是信用合作社的聯合體。有些國家信用社建有自己的聯合社或中央機構，主要以成員社為服務對象；有些國家的合作銀行在股票 市場上市，因此他們部分地屬于非成員所有。一般情況下，基層信用合作社都是完全獨立的，信用合作社聯盟實行自下而上的決策程序；而合作銀行的分支機構則不 完全獨立，他們雖然也自行選舉領導成員，自行負責日常管理，但涉及重大決策必須獲得上級機構批準，實行的是自上而下的控制。在大部分情況下，信用合作社僅 為成員提供服務，而合作銀行同時也為非成員提供服務。

信用合作社與合作銀行的共同點是，兩者都遵循合作社的基本原則，實行客戶共有、成員控制、民主參與、一人一票、服務成員。兩者的信用基礎都是 “共同紐帶”(common bond)。所謂“共同紐帶”是指共同社區、共同雇主、共同職業、共同宗教信仰和共同興趣目標等。在大部分情況下，信用合作社和合作銀行都為客戶提供廣泛的金融服務，包括帳戶、存款、貸款、支票、結算等業務。有些合作銀行與普通銀行一樣，還從事債券、貨幣、股票業務。

合 作金融與商業金融，在業務范圍和服務內容上并沒有根本區別，其主要區別在于，合作金融的服務對象基本上是以農民和城市中低收入群體為主，他們既是合作金融 的客戶，同時也是合作金融的所有者。由于兩者身份合一，使得合作金融的經營目標與商業金融不同。商業金融的經營目標是實現贏利最大化，而合作金融的經營目 標是為客戶提供最需要和最滿意的金融服務。

合作金融的盈余通常是留作公共積累，雖然有些合作銀行把部分盈余用于分紅，但大部分國家對合作金融組織的分紅都有嚴格的法定限制。

近 年來，國外出現的多種小額信貸組織，有一部分也具有合作金融的屬性。這些具有合作金融屬性的小額信貸組織除了與傳統合作金融一樣，實行客戶所有、成員控 制，以中低端客戶為主要服務對象，以共同紐帶為信用基礎外，其最大的特點是實行嚴格的整貸零還、小組互助聯保、民主監督管理，特別是強化貸后管理，大大降 低了合作金融的壞賬風險，從而有可能吸收利用各方面的資金力量，為成員提供普通商業銀行不愿涉足的低端客戶貸款服務，為中低收入人群創造發展機會。

2． 發展中國的農村合作金融應該遵循哪些規則

盡管國外的合作金融模式取得了巨大的成功，特別是在過去幾年發生的國際金融危機中，各國合作金融顯示出比普通商業金融更為良好的業績表現。但是，大部分發達國家的合作金融，已經有了150年左右的發展歷史，與目前剛剛處于起步狀態的國內農村合作金融不可同日而語。因此，國外的合作金融模式也不能拿來就用。

 在 中國目前的條件下，發展農村合作金融還是要先從內部融資、開展成員間存貸業務做起，在具備一定基礎的情況下，可以在有限的范圍內開展當地社會融資業務，并 按照基層農村金融的聯合規模逐步擴大社會融資范圍。目前，中國農村金融還不具備開展債券、貨幣、股票業務的條件；也不具備開展支票業務的條件。但在與其他 從事購銷業務的合作社相配合的前提下，可以適當開展結算業務。國外有些合作社通過發行債券、股票進行融資，中國農村合作金融目前顯然不具備上述條件。

3． 發展農村合作金融需要怎樣的政策環境

根據上述分析，目前中國農村合作金融的健康發展，需要建立這樣一個政策環境：

第一， 確立合作金融的合法地位

目 前中國已經有了一部農民專業合作社法，該法及《農民專業合作社登記管理條例》規定，“農民專業合作社以其成員為主要服務對象，業務范圍可以有農業生產資料 的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務。農民專業合作社的業務范圍由其章程規定”。在上述法規中，沒有明確農 民專業合作社是否可以從事金融服務。

但在《農民專業合作社登記管理條例》的“設立登記”條款中規定：“農民專業合作社的業務范圍有屬于法律、行政法規或者國務院規定在登記前須經批準的項目的，應當提交有關批準文件”。

2009年， 銀監會發布“關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見”，其中提出：“要優先選擇在農民專業合作社基礎上開展組建農村資金互助社的試點工作，并納入銀監 會新型農村金融機構試點工作范圍內統一推進。在農民專業合作社基礎上組建農村資金互助社，要按有關規定履行市場準入審批手續，組建的農村資金互助社要接受 銀行業監管機構的監管，依法合規審慎開展經營活動，真正辦成社員自愿入股、民主管理、以服務社員為宗旨、謀求社員最大利益的合作性金融組織。允許符合條件 的農村資金互助社按商業原則從銀行業金融機構融入資金。支持農民專業合作社采取共同持股基金或持股會等形式，集合和保護成員投資入股農村合作金融機構的股 東（社員）權利。鼓勵發展具有擔保功能的農民專業合作社，運用聯保、擔保基金和風險保證金等聯合增信方式，為成員貸款提供擔保，借以發展滿足農民專業合作 社成員金融需求的聯合信用貸款。鼓勵農民專業合作社圍繞農業產業化經營和延伸產業鏈條，借助擔保公司、農業產業化龍頭企業等相關農村市場主體作用，擴大成 員融資的擔保范圍和融資渠道，提高融資效率”。按照上述規定，銀監會鼓勵在農民專業合作社基礎上開展組建農村資金互助社的試點工作。

第二、降低進入門檻

但是，按照上述文件有關“在農民專業合作社基礎上組建農村資金互助社，要按有關規定履行市場準入審批手續”的要求，以及銀監會2007年 發布的“農村資金互助社管理暫行規定”中關于“資金互助社的設立，需要有符合要求的營業場所，安全防范設施和與業務有關的其他設施”的要求，合作金融組織 想要獲得銀監部門的審核批準，必須花巨資修建“符合要求”的營業場所、安全防范設施和與業務有關的其他設施，而正是這一點成為大多數資金互助社難以邁越的 資金門檻。

其實，在現今銀行業務技術手段大大進步的條件下，農村資金互助社的收放款業務，完全可以通過轉賬操作，基本避免現金運行。在此前提下，嚴格的營業場所安全防范設施就顯得沒有必要。銀監部門應當大大降低資金互助社的“營業場所安全防范設施”進入門檻。

第三，放寬金融政策

在市場經濟條件下，合作金融要按照商業原則開展業務，第一要擴大貸款資本金來源，第二要克服運行成本。為了擴大貸款資本金來源，合作金融借助現有商業銀行的實力，開展轉貸款業務是一種有效解決辦法。但是，從商業銀行轉貸款，目前的資金借入成本一般要達到6-8厘左右，加上中國人民銀行對最高貸款利率的限制，使得合作金融很難克服運行成本。因此，為了降低資金成本，克服運行成本，合作金融一方面需要通過直接吸股、吸儲融入低成本資金，另一方面需要適當提高資金貸出利率。為此，需要有一個更為寬松的融資和利率浮動政策環境。

第四，加強規范化建設

吸 取過去各種農村金融組織失敗的教訓，為了保證合作金融的可持續發展，必須加強合作金融組織的規范化建設。要加強合作金融組織的規范化建設，第一要完善制度 設計，統一規范；第二要加強從業人員的職業培訓，提高專業化水平；第三要加強外部監督，定期開展合作金融的信用評級，建立退出機制；第四要建立全國統一的 教育培訓網，加強人才培養。只有這樣，才能保證合作金融的健康、可持續發展。