新中國成立以來，縣級黨委的結構和功能發生過一些變化和調整，然而對縣委書記權力的規范和制約卻一直懸而未決。縣委書記作為黨的地方組織的主要領導者，一方面需要權力的集中使黨的方針政策在本地區得到具體體現；另一方面，過分集中、缺乏有
效監督的權力又容易產生異化，走向惡的一面，反過來影響政黨公信力和形象。那么縣委書記的權力究竟有多大？現有的制度又是如何規定的？
從黨章的規定來看，黨章第26條規定：“黨的地方各級委員會在代表大會閉會期間，執行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議，領導本地方的工作，定期向上級黨的委員會報告工作。”黨章第27條規定：“黨的地方各級委員會全體會議，選舉常務委員會和書記、副書記，并報上級黨的委員會批準。黨的地方各級委員會的常務委員會，在委員會全體會議閉會期間，行使委員會職權；在下屆代表大會開會期間，繼續主持經常工作，直到新的常務委員會產生為止。黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監督。”從權力的授受關系來看，黨代表大會、全委會、常委會之間是一個層層委托、層層受托的關系。全委會向代表大會負責并接受監督，常委會向全委會負責并接受監督。中國共產黨地方委員會工作條例（試行）中對書記的權力作了更為具體的規定：“黨的地方各級委員會書記負責組織常委會活動，協調常委會委員的工作。常委會會議由書記召集并主持。書記不能參加會議時，可委托副書記召集并主持。常委會會議的議題由書記確定，或由書記委托副書記確定。常委會委員應支持書記的工作，接受書記對自己工作的檢查、督促”。
從制度要素的建設來看，現行的相關規定中對縣委書記的權力進行了一定的界定、制約、防范和分解。《建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和
預防腐敗體系實施綱要》中規定：“凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，必須由領導班子集體作出決定。認真執行集體領導和個人分工負責相結合的制度”。《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法（試行）》中均對書記人事任免權從民主推薦、考察、醞釀和討論決定等環節進行了具體規定，并提出堅持和完善干部選拔任用前征求同級紀委意見的制度。《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》、《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查辦法（試行）》等制度強調通過公開、民主和參與等形式，對縣委書記權力形成制約監督機制。
但是，在權力行使的實踐中，由于代表大會不是常任制，全委會無法向代表大會負責，代表大會也無法對其進行監督。黨的地方各級委員會作為本地領導核心的法律地位經過層層授權后演變成縣委書記為中心的政治運作過程。同時，縣委各職能部門之間的職責和權限不清的現狀，導致對“一把手”權力的制約乏力。從制度的具體運行來看，各相關制度的有效銜接仍顯不足。在制度要素體系不夠健全的背景下，“一把手”權力行使過程中往往出現集中有余、民主不夠的情況，導致執行民主集中制帶有很大的隨意性。“一把手”的權力在執行中往往容易變異，出現“動干部、批條子、吃工程”的情況。在用人權上，雖然《干部任用條例》作了一些原則性規定，但初始提名權仍然掌握在書記手中。在具體工作中可操作性也不是很強，特別是對由縣委書記的核心地位而派生出的一些隱性權力沒有加以規定和規范，對縣委書記在用人上應承擔的責任沒有加以明確，從而導致縣委書記在用人上的權力不夠明確，責任不清。另外，在縣級層面的用人權改革中，必須重視對上級黨委權力的規范。黨章規定：“在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認為有必要時，可以調動或者指派下級黨組織的負責人。”如果沒有相應的上一級黨委權力運行的規范，在人情和法治并重的轉型時期，縣級層面的推動空間十分有限，而且改革的成果難以持續。
在促進當地的發展中，縣委書記作為“一把手”和第一責任人，對于重大事項決策、重要項目安排、大額資金的使用上，書記的統籌作用明顯，自由裁量權較大。這有利于黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，體現了黨委的總攬全局、協調各方的原則。但在具體施政過程中，由于法治與秩序的實現路徑不清，導致不同地區、甚至同一地區不同領導人因能力、資源、素質的不同而對書記權力的行使有所差異。有的書記統籌兼顧，班子成員各司其職，妥善處理黨委、政府、人大、政協的關系；有的書記在“發展經濟、安全生產、社會穩定、計劃生育”等方面的壓力下，黨委權力行政化，導致黨政不分、以黨代政。有的書記大權獨攬，壓制不同意見。黨章第15條規定：“黨組織討論決定問題，必須執行少數服從多數的原則。決定重要問題，要進行表決。對于少數人的不同意見，應當認真考慮。如對重要問題發生爭論，雙方人數接近，除了在緊急情況下必須按多數意見執行外，應當暫緩作出決定，進一步調查研究，交換意見，下次再表決；在特殊情況下，也可將爭論情況向上級組織報告，請求裁決。”但由于書記“一把手”的地位和第一責任人的定位，黨組織信息流通中存在不對稱性，在監督機制尚不健全、權力邊界仍不清晰的背景下，容易出現上級組織意圖和個人意圖相混淆，書記個人意志代替班子集體意見的情況。
綜合起來看，縣委書記一職具有權力大、責任大、風險高的特點。權力大是因為書記在“人、財、物”三方面均享有資源配置權；責任大是因為縣級政權作為土地制度改革、財稅制度改革、金融體制改革、行政管理體制改革、社會保障體制改革的直接發生地和試驗田，需要妥善處理各類突發性事件和維護穩定。在壓力型體制下，縣委書記受到上面各級黨委政府的壓力和牽制，縣級政權中財權與事權不統一，權責不統一的問題較為突出。中央黨校課題組對全國 800位縣委書記的問卷調查反映：“條條的權力在加大，塊塊的權力在縮小；但是條條權力在加大的同時，責任卻變得越來越小，塊塊上的權力在流失的同時，責任卻越來越大。”風險高是因為縣級政權面對基層一線群眾，權力行使不當直接影響黨的權威和執政基礎。
筆者認為，縣級政權改革的方向是權力運行的程序化、規范化。但縣級政權的發展可能具有不同的模式，例如縣委書記是否兼任人大主任，何種情況兼任，可能因地域、發展階段不同而有所差異。規范縣委書記權力既是轉變黨的領導方式、實現依法治國的過程，又是不斷深入群眾、重視群眾利益的維護和協調的過程。在發展中實現書記個人權威與制度權威、個人意愿與現實環境的融合。
