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2025年03月13日
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在當(dāng)前的中國，沒有什么比推進(jìn)城市化更重要。但當(dāng)前城市化的問題是城市面積擴(kuò)張?zhí)欤鞘腥丝谠鲩L卻受到阻礙。通過壓低城市人口增長速度來控制城市化的進(jìn)程，無異于南轅北轍。
城市面積擴(kuò)張不利保護(hù)耕地?
僅從數(shù)據(jù)上看，中國的城市面積擴(kuò)張的確威脅到了耕地保護(hù)。據(jù)《改革內(nèi)參》2010年第42期的內(nèi)容顯示，在1980年至2005年中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市急劇擴(kuò)張的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)每增長1%，占用農(nóng)地2萬公頃左右。而日本從1965年至1984年快速發(fā)展時(shí)期，GDP每增長1%，占用農(nóng)地2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1%的占地面積是日本的8倍。
何以中國的城市化沒有保護(hù)耕地，反而越推進(jìn)占地越多呢?原來農(nóng)民進(jìn)城后，難以在城市定居，所以進(jìn)城的農(nóng)民不愿意放棄在老家的宅基地和農(nóng)業(yè)用地，而且即便放棄也未必有令人滿意的補(bǔ)償。這恰恰是制度需要解決的問題。如果進(jìn)城的農(nóng)民能在城市里安居樂業(yè)，如果他們能得到合理補(bǔ)償，那么農(nóng)民進(jìn)城后就可以將他們的宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地。這樣一來城市化反而有利于耕地的保護(hù)，因?yàn)槌鞘腥丝诿芏雀撸ㄔO(shè)容積率也更高。
有人說宅基地復(fù)耕的成本太高，且復(fù)耕后土地肥力不足，生產(chǎn)力低。任何國家在從農(nóng)業(yè)國走向工業(yè)國的過程中，都有農(nóng)民進(jìn)城的問題，也都有宅基地復(fù)耕的問題，為什么到了中國卻不可行?
也有人說，如果放開土地市場，農(nóng)民會(huì)更多地進(jìn)入東部的城市，但東部的土地肥沃，所以內(nèi)地發(fā)展農(nóng)業(yè)效率較低。但即使東部城市面積擴(kuò)張一倍，只要農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)能將宅基地復(fù)耕，那么農(nóng)業(yè)用地總量反而會(huì)增加。更重要的是，資源的利用方式取決于“比較優(yōu)勢”，如果東部的土地在發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)上更有優(yōu)勢，那么更多地在東部推進(jìn)城市化，就沒有什么不對。
還有人說農(nóng)民不能失地，否則失地農(nóng)民就會(huì)變成城市貧民，而且農(nóng)村土地兼并必然導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。失地是不是會(huì)導(dǎo)致革命，要看失地的背景。現(xiàn)代社會(huì)，就業(yè)和收入的創(chuàng)造主要是靠工業(yè)和服務(wù)業(yè)。
關(guān)鍵是進(jìn)城農(nóng)民要在城市生根，完成向市民的轉(zhuǎn)變，并在放棄農(nóng)村土地時(shí)，還能得到合理的補(bǔ)償，或可以用土地的使用權(quán)入股，參與農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。這時(shí)，農(nóng)村土地的“兼并”反而利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化。當(dāng)然，要旗幟鮮明地反對強(qiáng)征強(qiáng)拆，同時(shí)也要花力氣呼吁土地(或其使用權(quán))應(yīng)成為農(nóng)民的資產(chǎn)，可以變現(xiàn)、交易、入股。
城市面積擴(kuò)張不利保護(hù)耕地?
僅從數(shù)據(jù)上看，中國的城市面積擴(kuò)張的確威脅到了耕地保護(hù)。據(jù)《改革內(nèi)參》2010年第42期的內(nèi)容顯示，在1980年至2005年中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市急劇擴(kuò)張的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)每增長1%，占用農(nóng)地2萬公頃左右。而日本從1965年至1984年快速發(fā)展時(shí)期，GDP每增長1%，占用農(nóng)地2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1%的占地面積是日本的8倍。
何以中國的城市化沒有保護(hù)耕地，反而越推進(jìn)占地越多呢?原來農(nóng)民進(jìn)城后，難以在城市定居，所以進(jìn)城的農(nóng)民不愿意放棄在老家的宅基地和農(nóng)業(yè)用地，而且即便放棄也未必有令人滿意的補(bǔ)償。這恰恰是制度需要解決的問題。如果進(jìn)城的農(nóng)民能在城市里安居樂業(yè)，如果他們能得到合理補(bǔ)償，那么農(nóng)民進(jìn)城后就可以將他們的宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地。這樣一來城市化反而有利于耕地的保護(hù)，因?yàn)槌鞘腥丝诿芏雀撸ㄔO(shè)容積率也更高。
有人說宅基地復(fù)耕的成本太高，且復(fù)耕后土地肥力不足，生產(chǎn)力低。任何國家在從農(nóng)業(yè)國走向工業(yè)國的過程中，都有農(nóng)民進(jìn)城的問題，也都有宅基地復(fù)耕的問題，為什么到了中國卻不可行?
也有人說，如果放開土地市場，農(nóng)民會(huì)更多地進(jìn)入東部的城市，但東部的土地肥沃，所以內(nèi)地發(fā)展農(nóng)業(yè)效率較低。但即使東部城市面積擴(kuò)張一倍，只要農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)能將宅基地復(fù)耕，那么農(nóng)業(yè)用地總量反而會(huì)增加。更重要的是，資源的利用方式取決于“比較優(yōu)勢”，如果東部的土地在發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)上更有優(yōu)勢，那么更多地在東部推進(jìn)城市化，就沒有什么不對。
還有人說農(nóng)民不能失地，否則失地農(nóng)民就會(huì)變成城市貧民，而且農(nóng)村土地兼并必然導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。失地是不是會(huì)導(dǎo)致革命，要看失地的背景。現(xiàn)代社會(huì)，就業(yè)和收入的創(chuàng)造主要是靠工業(yè)和服務(wù)業(yè)。
關(guān)鍵是進(jìn)城農(nóng)民要在城市生根，完成向市民的轉(zhuǎn)變，并在放棄農(nóng)村土地時(shí)，還能得到合理的補(bǔ)償，或可以用土地的使用權(quán)入股，參與農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。這時(shí)，農(nóng)村土地的“兼并”反而利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化。當(dāng)然，要旗幟鮮明地反對強(qiáng)征強(qiáng)拆，同時(shí)也要花力氣呼吁土地(或其使用權(quán))應(yīng)成為農(nóng)民的資產(chǎn)，可以變現(xiàn)、交易、入股。
根據(jù)財(cái)政部提交2011年“兩會(huì)”的報(bào)告，2010年國有土地使用權(quán)出讓收入29109.94億元，其中用于廉租住房保障支出463.62億元，僅占1.6%，而此前財(cái)政部發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》規(guī)定，“從2008年1月1日起，地方各級財(cái)政部門要從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。”
政府的錢花在哪里，應(yīng)該再評估。實(shí)際上，政府目前在做的基礎(chǔ)設(shè)施，如高鐵建設(shè)是否過度，需要嚴(yán)肅地評估，如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)太超前，就可能造成投資回報(bào)不高。另外政府花了很多錢來補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，特別是補(bǔ)貼農(nóng)民買建材建房。試問如果我們相信中國最終會(huì)有75%以上的城市化率，那么目前建的農(nóng)民房的結(jié)局是什么?政府到底應(yīng)將錢用于補(bǔ)貼農(nóng)民建房，還是補(bǔ)貼農(nóng)民在城市租房?
考慮問題要有發(fā)展的眼光，解決農(nóng)民進(jìn)城的資金來源，還是要靠城市化進(jìn)程所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增長。如果允許農(nóng)民將其宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)以市場價(jià)轉(zhuǎn)讓給就業(yè)所在地的城市，那么這個(gè)用地指標(biāo)本身就在城市面積擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長的過程中產(chǎn)生了巨大的增值收益，可以成為農(nóng)民進(jìn)城的資源。如果允許異地進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民將宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其就業(yè)所在地，那么農(nóng)民獲得的補(bǔ)償將更高。
還有，由于社會(huì)矛盾激化所造成的無謂支出可以節(jié)省下來提供公共品。在這件事上要做的是政策突破加制度建設(shè)，而不是一味地以禁止建設(shè)用地指標(biāo)異地交易來回避問題。
城鄉(xiāng)和地區(qū)間差距由集聚導(dǎo)致?
當(dāng)我們說城鄉(xiāng)和地區(qū)間差距時(shí)，是說人均GDP和人均收入的差距。中國城市間的GDP規(guī)模差距的確在擴(kuò)大，但城市間的人口規(guī)模差距卻變化不大。結(jié)果在計(jì)算人均GDP差距時(shí)，作為分子的GDP差距越來越大，而作為分母的人口差距卻沒怎么變，人均GDP差距當(dāng)然越來越大。
根據(jù)世界銀行的研究，無論與發(fā)達(dá)國家相比，還是與處于同一發(fā)展階段的發(fā)展中國家相比，中國的經(jīng)濟(jì)集聚度不是太高，而是太低了。所以問題出在分母上，是人口沒有充分地動(dòng)起來。
要素的自由流動(dòng)既有利于效率，也有利于公平，這算得上是經(jīng)濟(jì)學(xué)的真理。一方面，要素的自由流動(dòng)保證了它可以得到最高的回報(bào)，同時(shí)，要素的自由流動(dòng)也可以在地區(qū)間均等化要素的回報(bào)。但中國的人口流動(dòng)卻受到戶籍的限制。先流動(dòng)起來的是高技能勞動(dòng)者，他們在城市里獲得了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而低技能者卻沒有充分流動(dòng)起來，其均等化勞動(dòng)工資的作用沒有充分發(fā)揮出來。
善良的人們常有善良的愿望，那就是用補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展。華中科技大學(xué)范子英的研究發(fā)現(xiàn)，從中央財(cái)政轉(zhuǎn)移中拿到越多份額的省份，從總體上來說經(jīng)濟(jì)增長速度更慢。而且即使補(bǔ)貼在短期促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)省份的經(jīng)濟(jì)增長，從長期來看，其影響是負(fù)的。那么錢到哪去了?研究發(fā)現(xiàn)，中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化成了地方政府規(guī)模的擴(kuò)張。
地區(qū)間的不平衡問題是個(gè)世界性的難題，歐盟、日本都曾嘗試用政府干預(yù)和財(cái)政補(bǔ)貼的方式來追求區(qū)域間的平衡發(fā)展，但收效甚微。
日本也曾通過“首都功能分散計(jì)劃”來追求區(qū)域間的平衡，結(jié)果人口倒是疏散了，同時(shí)東京的國際競爭力也下降了，甚至在一定程度上影響到日本的經(jīng)濟(jì)增長。最終，日本放棄了通過行政力量控制城市規(guī)模的政策，自2000年起，東京的人口在經(jīng)過一些年的停滯和減少后又開始增加。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的平衡發(fā)展，“秘方”就是促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。
這就是國際經(jīng)驗(yàn)。違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將錢用于生產(chǎn)性的實(shí)物投資，最后的結(jié)果可能不只是事倍功半，而根本就是事與愿違。有人說中國有自己的國情，不能簡單照搬國際經(jīng)驗(yàn)。這“國情”二字的背后就是地方本位主義的政治，它分割了中國的市場，阻礙了要素的流動(dòng)。但在建設(shè)現(xiàn)代化國家的進(jìn)程中，地方本位主義的政治恰恰是應(yīng)該被拋棄的東西。
