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2025年03月14日
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土地是農(nóng)民最根本的生存保障，是農(nóng)民的“命根子”。但是，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近幾年來，全國有近億畝耕地被征用，4000多萬失地農(nóng)民務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。如何確保農(nóng)民的土地不再受權(quán)力和資本的侵害？國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部部長韓俊接受了記者采訪。
確立農(nóng)民按份共有的土地制度
記者：您認(rèn)為農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括哪些內(nèi)容？
韓俊：土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民維持生計(jì)的依托。只有確定了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能讓農(nóng)民放心。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)民對土地的占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的土地承包權(quán)。盡管經(jīng)過20多年的不斷改革和完善，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的權(quán)利，但土地處分權(quán)從來沒有真正賦予農(nóng)民。這說明農(nóng)民擁有的土地承包權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)。因此，應(yīng)將處分權(quán)有條件地賦予農(nóng)戶。處分權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等。讓農(nóng)民享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包權(quán)，實(shí)際上就是承認(rèn)農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)。賦予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，有助于從根本上解決現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)含的不穩(wěn)定性，增加國家對農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。
記者：您認(rèn)為如何才能讓農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)清晰起來？
韓?。何艺J(rèn)為，應(yīng)該將土地農(nóng)民集體所有制明確界定為農(nóng)民按份共有制。保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就是要確定“誰”真正擁有土地，明確界定土地所有者的權(quán)利和義務(wù)，并保證所有者能充分行使有關(guān)土地的權(quán)利。一般而言，以最低的一級(jí)集體組織作為土地集體產(chǎn)權(quán)的主體是最為可行的，因?yàn)檫@樣有助于密切關(guān)注土地的人作出關(guān)于使用權(quán)的決定。根據(jù)這個(gè)原則，明確村民小組作為集體土地產(chǎn)權(quán)的主體是比較現(xiàn)實(shí)和穩(wěn)妥的。在明確了農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體后，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體組織的每一個(gè)成員都擁有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利，農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權(quán)利可以合法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)送等。實(shí)行農(nóng)民按份共有制，有利于農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)的分離，既保障了農(nóng)民對土地的收益權(quán)，又有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，加速向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。農(nóng)民按份共有這種新型的產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)人格化找到了一條可行途徑。
不要打農(nóng)民土地的主意
記者：即使確立了按份共有的土地所有制，但農(nóng)民在面對強(qiáng)勢部門的征地時(shí)能夠保住自己的土地嗎？
韓俊：現(xiàn)在農(nóng)民上訪中60%與土地有關(guān)，其中30%又跟征地有關(guān)。我國新修改的
《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。但什么是公共利益的需要，什么是非公共利益的需要？現(xiàn)行《土地管理法》沒有進(jìn)行必要的闡釋和界定。事實(shí)上，現(xiàn)在的征地項(xiàng)目早已超出“公共利益的需要”?，F(xiàn)有的土地方面的各種法律法規(guī)遠(yuǎn)不足以保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。全國人大應(yīng)盡快制訂《農(nóng)村土地征用法》，對政府強(qiáng)制性取得土地進(jìn)行嚴(yán)格限制，對征地目的和范圍進(jìn)行嚴(yán)格界定。工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價(jià)格和相關(guān)賠償條款必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人之間協(xié)商達(dá)成，政府不能利用國家或政府的強(qiáng)制力讓一般營利企業(yè)取得土地。我國從土地征用的認(rèn)定到補(bǔ)償費(fèi)的確定和勞動(dòng)力的安置等，基本由政府和用地單位說了算，廣大農(nóng)民在征地過程中完全處于被動(dòng)狀況和不平等地位。要完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院。
記者：如何確保農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利？
韓?。耗壳埃瑥娜珖鴣碇v流轉(zhuǎn)的土地還不到10％。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的事，絕對不要代替農(nóng)民，要尊重農(nóng)民的意愿。從新中國成立以來五十多年的歷史看，永遠(yuǎn)不要打農(nóng)民土地的主意。土地流轉(zhuǎn)，必須讓農(nóng)民自己去選擇。當(dāng)然，政府也不是無所作為，政府的責(zé)任是制定規(guī)則。
農(nóng)地可直接進(jìn)入市場
記者：允許農(nóng)民自由地流轉(zhuǎn)土地，是否意味著農(nóng)村土地可以直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)？
韓?。菏堑摹，F(xiàn)行法律明確規(guī)定，集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押。因城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展占用農(nóng)村集體土地，都必須采取征用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然后再出讓。雖然現(xiàn)行政策對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)卡得死死的，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)實(shí)際上一直在自發(fā)地進(jìn)行。因此，目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。必須突破現(xiàn)行的政策和法律框框，在農(nóng)業(yè)用地經(jīng)過有關(guān)批準(zhǔn)已辦理非農(nóng)用地手續(xù)后，應(yīng)允許除買賣以外的土地出租和轉(zhuǎn)讓。集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得，統(tǒng)一管理。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，在符合土地利用總體規(guī)劃、城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃，在依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的前提下，集體建設(shè)用地可以參照國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的程序和辦法，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等方式出讓土地使用權(quán)。這方面政策已經(jīng)有了松動(dòng)。例如，安徽省最近出臺(tái)了《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》，這是全國首部由省級(jí)人民政府發(fā)布的關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的文件。安徽同時(shí)規(guī)定，新增集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。安徽的這種試驗(yàn)可以為國家修訂相關(guān)法律提供經(jīng)驗(yàn)。
