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2025年03月14日
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工業化、城鎮化快速發展下的農村土地
中國的國情決定，在工業化、城鎮化發展的背景下，既要關注耕地減少的數量，又要注重農村土地制度的創新。否則，我們將難以保證工業化、城鎮化快速發展中的農業發展和農村穩定。
耕地的日漸減少使國人越來越感覺到它的珍貴。近年來，違規侵占耕地用于城鎮建設的勢頭得到相當程度的遏制，而滿足城鎮化對建設用地新需求的途徑，則更多地轉向了以減少農民宅基地和村莊建設用地的辦法，將節約下來的農村建設用地指標置換進城。這在具備條件的地方，不失為一條有效的途徑。但對于大多數傳統農區而言，則充滿著太多的不確定性。
在現代化進程中，城鎮擴張是一個快變量；而鄉村消亡則是一個慢變量。
以拆除農民住宅、撤并村莊的辦法，來將農村節約的建設用地用于城鎮，固然解決了城鎮擴張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉村和農民。尤其是拆村并居后集中居住的農民，由于沒能改變生產方式，但卻必須改變生活方式，便往往陷入收入沒有增加而生活費用明顯高漲，從而入不敷出的窘境，或者不得不再次背井離鄉外出打工，使新房成為空房。
以更長的時間尺度來看，城鎮擴張所占用的耕地，將會在逐步發生的村莊自然消亡中得到補償。因此，適應城鎮化快速發展階段的需要而適當增加建設用地指標，比機械地追求當年耕地的占補平衡可能更為理性、更少社會摩擦。當然，這需要有長遠的土地利用規劃來控制，需要有對地方政府在土地占用上的有效約束機制。
農村土地制度改革是必須的，但應當在堅持土地用途管制和農地農用的前提下推進。
土地用途管制是世界各國實行土地管理的基本原則，中國也不能例外。否則就難以使耕地、林地、草地、濕地等涉及全社會發展長遠利益的資源得到足夠保護。而農地農用，在中國現階段不僅是指耕地的用途不能隨意改變，而且還指耕地只應由農民使用，農村的建設用地只能由農民和農村集體組織自己使用，否則農民的土地權益就難以得到有效的保障，而土地的用途管制也難免不被沖破。為此，必須抓緊落實農村土地承包經營權和農民宅基地使用權長久不變的政策要求，使農民在工業化、城鎮化的大潮中擁有可供遮風避浪的港灣。
土地對中國農村來說，不僅是最重要的生產要素，而且還是經濟和社會組織制度的載體。農村土地制度改革，不僅要考慮提高要素的利用效率還必須考慮農村社會組織結構的基本穩定，這是推進中國現代化必不可少的條件。
推進征地制度改革是維護農民財產權益的當務之急。要加快構建讓農民更多分享農地依法轉用后增值收益的機制。要嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善補償機制
依法征收農村集體土地，要按照同地同價原則，及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民的就業、住房、社會保障等問題。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設的非公益性項目，應允許繼續保留集體土地的性質，允許農民依法通過多種方式參與開發經營，并保障農民的合法權益。對依法取得的農村集體經營性建設用地（主要是鄉鎮企業用地），應允許通過有形的城鄉建設用地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有建設用地享有平等權益。
城鎮化與農民轉市民
在中國城鎮化率大幅提高的表象下，隱含著一個尚未解決的突出問題：進城農民的身份轉變。
如果扣除在城鎮就業但未享受到市民待遇的農民工及其家屬，保守的估計是，目前公布的城鎮化率將降低10—12個百分點。
隨著進城農民工數量的日漸龐大，其身份轉變和享受市民待遇問題已成為城鎮中日漸突出的一大社會矛盾。不少地方都在探索化解這~一矛盾的具體措施。較有影響的是讓進城農民以土地換社保、宅基地換住房的“兩換”措施。但實際上“兩換”很難真正行得通。首先，是要讓公民交出自己的合法財產權益，才能享受政府提供的公共服務和社會保障，于法無據，不合情理。其次，是進城的農民來自四面八方，他們原有的土地和住宅散處于各自的村落，即便交出了“兩權”，其耕地與宅基地也均屬其所在的集體經濟組織所有，與政府并不相干。
實際上，農民要轉為市民，就必須在城鎮擁有相對穩定的，就業、住房和社會保障。而在市場經濟條件下，公民要能真正自由遷徙，最根本的還是要在全社會建立起覆蓋城鄉的制度相同、水平相當、可異地接續的社會保障體系。因此，加大力度建設農村的社會保障體系，并逐步使其與城鎮社會保障體系接軌，才是農民轉為市民的最可靠保證。當然，這只能是一個逐步推進的過程。
中國農村人口數量龐大，單純依靠大中城市吸納，恐難以從根本上解決“三農”問題。因此，才需要發展小城市、小城鎮和建設社會主義新農村。到中國達到人口高峰的2 0 3 0年前后，總人口將達到1 5億左右，屆時，即便城鎮化率達到了70%，生活在農村的人口仍將達4.5億之巨。保障生活在農村的這部分人共享全面建設小康社會和現代化的成果，是構建和諧社會的必需。
因此，在中國的現代化進程中，必須堅持兩個并行不悖：大中小城市和小城鎮協調發展并行不悖，城鎮化與新農村建設雙輪驅動并行不悖，這是我們這個有著十幾億人口國家的必然選擇。
