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2025年03月14日
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近日， 2011 中國社會科學論壇（國際研究）在京舉行。論壇以“中國和拉美可持續發展的挑戰：基礎設施和城市化”為主題，由中國社會科學院拉丁美洲研究所主力承辦。拉美國家在城市化過程中呈現出哪些特點？中國城市化發展目前處在一個什么階段？兩者之間有哪些相似之處？又存在哪些差異？“中等收入陷阱”是怎么回事？為什么很多拉美國家長期滯留在中等收入階段而不能向高收入國家挺進？帶著這些問題，記者采訪了中國社會科學院拉丁美洲研究所所長
過度城市化導致拉美國家諸多社會問題
記 者： 鄭所長您好。首先你能否介紹一下，拉美國家城市化總體上呈現哪些特點？
鄭秉文： 拉美國家城市化進程當中，呈現出兩個主要特點：一是城市化與經濟發展水平很不協調，由于城市人口過度增長，城市化水平明顯超過工業化和經濟發展水平。例如，如果用城市化率與工業化率的比例來測量的話，城市化率與工業化率（即工業總產值占 GDP 比重）的世界平均數不到 1.5% ，而拉美則超過了 2.5% ，遠遠高于世界平均水平；二是農村人口基本沒有增長，而城市人口呈爆炸狀態。例如， 1950 年南美大陸總人口才 1.1 億，農村人口為 6430 萬；而如今南美大陸人口總量已達到五個億，但農村人口不但沒有增加，反而卻有所減少，僅為 6300 萬。這說明，在這六十年的時間里，南美大陸的所有人口增量 3.8 億都涌入城市，導致出現城市“人口爆炸”。
拉美“過度城市化”的這兩個特點導致其城市化率過高，城市病現象十分嚴重。在上世紀 80 年代以前，拉美的城市化率低于北美、歐洲、大洋洲；但是， 80 年代以后，即使在拉美經濟增長停滯的 10 年里，城市人口依然膨脹加劇， 1990 年超過了歐洲， 1991 年又超過了大洋洲。 2010 年，拉美已成為世界上僅次于北美的城市化率最高的地區之一：拉美為 79.6% ，僅次于北美的 80.7% ，但分別高于歐洲的 72.8% 、大洋洲的 70.2% 、亞洲的 39.8% 和非洲的 37.9%。
記 者： 這種過度城市化導致了哪些問題？
鄭秉文： 城市人口爆炸，城市建設的步伐趕不上人口城市化速度，公共服務從硬件基礎設施到軟件公共服務都不能滿足日益龐大的城市人口增長的需求，由此帶來的社會問題是多方面的。
一是住房問題。在拉美，住房建設“非正規化”趨勢比較明顯。拉丁美洲和加勒比地區人口總量在二戰之后增加了五倍多多，“正規住房”的建設速度卻難以跟上人口爆炸的速度。由于拉美國家過分強調住宅自有率，而忽視政府提供的公共住宅，所以，相當一部分轉移出來的農村人口遷移到城市之后只能通過非正規渠道自己來解決住房問題，最終導致“非正規住宅”大量存在。一般來說，“非正規住宅”是指沒有上水和下水、缺乏基本生活設備等設施的住宅，在一些國家就直接表現為“貧民窟”，甚至在有些國家，非正規住宅直接就是指貧民窟。從某種程度說，由于拉美城市化過度泛濫，尤其是拉美各國住房政策出現導向性失誤，導致了貧民窟現象比較普遍的后果。
二是就業問題。同住房情況一樣，拉美就業情況的非正規性較強，靈活就業人員數量十分龐大，就業的多樣性和多元性日趨明顯。和正規就業部門不同，非正規就業部門的就業需求、工作崗位、收入水平都不明晰，沒有良好預期。拉丁美洲在上世紀 80-90 年代非農化進程中，相當一部分農民處于亦工亦農的邊緣地帶，跟目前中國的農民工群體情況相像。例如，在當時的厄瓜多爾，很多農民家庭是妻子在家種地，丈夫在城里做工，或農忙時務農，農閑時進城做工。這就導致就業、失業情況無從統計，失業和就業的界限不是非常清晰。這個情況在 90 年代以來有所好轉，但由于城市創造就業的機會和能力十分有限，不能為蜂擁而至的城市人口提供足夠的就業機會，所以，轉移出來的勞動力不得不流向非正規部門。換句話說，拉美的非正規部門十分龐大，吸納了較大的勞動力，這既是過度城市化導致的問題之一，但同時也為穩定和擴大就業做出了貢獻。所以，拉美的就業率在世界各地區中不是最低的，甚至還處于上中等水平。
三是社會保障制度的覆蓋面比較低，制度供給跟不上城市化進程。這一方面是由于城市人口爆炸導致的，另一方面也是由于就業的非正規性這個勞動力市場特點所決定的。比如，拉美地區社保制度承繼了其宗主國的“碎片化”社保制度的傳統，城市社保制度在巨大的人口壓力面前難以滿足現實需求，于是，城鎮社保制度面臨空前的財務壓力，有些國家不堪重負，不得不進行社保制度的私有化改革，這在一定程度上成為拉美社保私有化改革的催化劑。因此，拉美地區就成為社保私有化模式的發源地和誕生地，同時，也成為社保制度私有化改革的急先鋒。但是，城鎮就業的非正規性又為擴大社保制度覆蓋面帶來了困難，相當一部分應保盡保的靈活就業群體由于種種原因難以參加進來。尤其在私有化改革之后，由于消費文化、傳統觀念、生活習慣和其他諸多原因，社保覆蓋面比私有化改革以前還要低，大約平均在 40% 左右。這說明，社保制度供給與過度城市化之間的出現巨大鴻溝，社保制度難以趕上或滿足過度城市化的發展要求，絕大部分勞動年齡人口不得不裸露在社保制度之外。
四是貧困化現象十分嚴重，貧困率居高不下。由于經濟基礎薄弱，居住條件差，同時沒有正規、固定的收入來源，從農村遷移到城市的人口往往處于貧困線邊緣，成為拉美社會中最脆弱、最窮苦的一部分群體。這個群體在拉美城市中數量龐大，導致拉美地區的貧困率長期以來居高不下。在上世紀八、九十年代，拉美貧困發生率一直在 40% 以上，最高時竟達 48.3% ，就是說，拉美地區大約有一半人口生活在貧困線以下。進入 21 世紀后，尤其是 2003 和 2004 年以來，拉美地區經濟增長強勁，貧困發生率開始明顯和持續下降， 2010 年下降到 32% ，成為 30 年來幾乎是貧困率最低的年份，即使如此，拉美仍是世界上貧困化程度和貧困發生率最高的地區之一，目前仍有三分之一的人口生活在貧困線以下。除上述原因以外，還有一個重要原因導致拉美地區貧困化率居高不下，那就是拉美地區社保制度的覆蓋面十分狹小。一般來說，“被裸露”在社保制度以外的群體都是非正規就業部門，而他們的收入本來就很低，工作崗位不固定，工作條件較差，社會地位低下，處于社會邊緣地帶；他們是最需要社保制度的，但他們卻沒有能力和條件加入進來，不得不生活在貧困線的邊緣上，成為社會排斥的主要對象，經濟地位十分脆弱，一有風吹草動，就必然落入貧困線以下，成為貧困群體。
五是兩極分化十分明顯，分配不公非常嚴重。拉美地區是世界上基尼系數最高的地區之一。導致這一現象的原因很多，比如，拉美前宗主國西班牙和葡萄牙的財產制度為拉美地區留下了重要“遺產”，那就是土地分配的初始狀態非常不公平，導致財產制度具有天然的不公平性。 世界平均土地基尼系數為60%，但拉美地區卻高達80%，而東亞只有38.4%，西歐63%，北歐47%。在土地分配不公的前20個國家中，拉美就占16個。 較高的土地基尼系數導致其他許許多多財產制度世代沿襲下來，體現在收入分配上便是兩級分化十分明顯。
今年正好是拉美獨立200周年。200年來，尤其近百年來，在拉美城市化進程之中，各國政府先后采取了多種措施，基尼系數逐漸下降。例如， 20 世紀 20 年代拉美地區 平均基尼系數 為 59.6% ， 60 年代下降到 53.2% ， 70 年代進一步下降到 49.1% ， 80 年代 49.7% ， 90 年代又下降到 49.3% 。盡管如此，拉美地區基尼系數仍是世界上最高的地區之一，有十幾個國家超過 50% ，例如， 2008 年巴西的基尼系數高達 59.4% ，玻利維亞 57.2% ，洪都拉斯 55.3% ，多米尼加 55.0% ，厄瓜多爾 54.4% ，危地馬拉 53.7% ，巴拉圭 52.7% ，巴拿馬 52.4% ，尼加拉瓜 52.3% ，智利 52.0% ，墨西哥 51.5% ，秘魯 50.5% ，等等。
六是社會治安不好，成為社會頑疾。一些拉美國家“非正規住宅”的比率超過了 40% ，貧民窟內人口密度大，環境骯臟，衛生條件惡劣，暴力事件時有發生，有些城市的貧民窟已經演變為一個廣大的、難以根除的、連成片的“社區”。例如墨西哥一個地區的貧民窟居住人數多達 200 萬人，成為暴力斗毆、吸毒販毒等犯罪發源地。前幾年曾發生過這樣的事件，一個外國旅行團在巴西剛下飛機登上客車就被劫持，整車游客的現金和首飾等被洗劫一空。惡劣的社會治安在相當程度上是貧民窟或非正規住宅問題導致的，而大量非正規住宅和貧民窟的存在，在某種程度上又是“過度城市化”和住房政策出現嚴重失誤等因素的結果。
以上這六個方面是拉美特有的“過度城市化”導致的主要社會問題。這些社會問題互為前提，成為拉美地區的社會頑疾，也成為拉丁美洲研究中長盛不衰的一個話題。
外來務工群體“被城市化”致使中國城市化率虛高
記 者： 我們知道，您曾寫過文章，發表過言論，提到了我國的城市化是“淺度城市化”，與拉美的“過度城市化”正好相反。這方面您能做進一步的解釋嗎？
鄭秉文： 在學術界，拉美的城市化被公認為是“過度城市化”。那么，如果評價中國的城市化進程？對此，存在一些不同看法。有觀點認為，我們現在的城市化進程有些超前，是“趕超型”城市化，甚至出現“城市大躍進”現象。這個觀點主要是從城市建筑的角度出發的，認為當前的城市化主要被樓房化和水泥化了，大量土地被占用，只有漂亮的外表，沒有城市的內涵，比如一些小城鎮人口不多，但是基礎設施建設過于超前和豪華，所謂的“標志性建筑”有些過度和濫用，不盡實用，一味追求表面上的氣派和形式上的漂亮，造成極大浪費。這種看法是有道理的。
我認為，評價城市化的標準是多重的。從純粹建筑的角度看或從“建筑的城市化”來看，似有過度和超前之嫌，但如果從人口的城市化來看，則恰恰不是“過度城市化”，而是“淺度城市化”。這就涉及到對城市化本質的理解問題。在我看來，人的城市化才是城市化的本來涵義。從這個角度出發，中國的城市化恰恰是“淺度城市化”，與拉美的情況正好相反。
記 者：原因何在？您能否再具體解釋一下“淺度城市化”？對中國城市化進程來說，它具有什么樣的社會含義？
鄭秉文： 相比拉美國家，中國有一個特殊國情，就是獨特的戶籍制度帶來的獨特問題。在對外交流時對戶籍制度的解釋是很麻煩的，到最后，就只能直接使用“ hukou ”這個概念。現在，國外學者已基本習慣接受這個概念了。我們在計算城市化率的時候，是用城市暫住人口加上戶籍人口作為分子除以總人口，其中暫住人口是指戶口不在本地、在城市居住時間一般超過半年的外來流動人口，很大一部分為來自農村的打工者。這樣就出現了一個問題，由于沒有城市戶口，很多外來務工者并沒有享受到與戶籍人口相等的社會保障及其他公共服務。但在計算城鎮化率的時候，他們卻被列入了分子，“被城市化”了。在日前剛剛公布的第六次人口普查公告中，我國城市化率高達 49.6% 。但是，這個城市化率顯然是虛高的結果，不是中國真正的城市化率。我國城市戶籍人口為 33% ，也就是說，實打實的的城市化率只有 33% ，而 17% 沒有城鎮戶籍的人即 2.33 億流動人口，他們只在“統計年鑒”上被城市化了，或在“人口普查”時被“充當”了一把市民而已。
我們之所以說這是一個虛高和表面的城市化率，是因為 “被城市化”的農民工由于戶籍等原因的限制，他們沒有享受到與城鎮戶籍人口相同的市民待遇，例如享受不到子女教育、社會保障、醫療待遇、甚至老年人公共交通等城市設施服務等公共服務。他們因此不能在城市扎下根，他們不 是 主人，只是客人；他們不是城市的市民，只是城市的“清道夫”。他們與上世紀70-80年代一些拉美國家（例如厄瓜多爾）非農化初期的亦工亦農進城者一樣，他們是亦城亦鄉，是候鳥和“兩棲人”，這就導致出現了我國每年春節后持續一個多月的“用工荒”。多年來， 在春節時期，大部分農民工都返鄉過年，城鎮里工廠沒人做工，服務網點沒人服務，城市幾乎處于半癱瘓狀態，這時我們看到的才是真實的城市化率，是我國城市化率被高估的有力證據，是淺度城市化的最好詮釋。
其實，就算依照第六次人口普查公告中 49.6% 的城市化率，我們的城市化水平也落后于現實的經濟發展水平。 2009 年我國城市化率與工業化率的比值僅為 1.01 ，遠遠低于 1.48 的世界平均數，更低于“過度城市化”的拉美的 2.60 。 1.01 這個比值大約僅相當于上世紀 30-40 年代的英國和法國的比值。如果把這 2.33 億流動人口剔除，僅以能夠享受城鎮公共服務和社會保障等公共產品的城鎮戶籍人口來作為分子的話，這個比值更低，大約僅為 0.72 ，與當前我國的經濟發展水平更加不匹配。
記 者： 既然我國的城市化水平落后于經濟發展水平，那么如何提高我們的城市化水平，把“淺度城市化”變成“同步城市化”？
鄭秉文： 要把這 2.33 億流動人口的城市化“做實”，就要重新理解城市化的真正內涵，即把民工變成市民，把客人變成主人，把候鳥真正留在城市，讓他們安家筑巢。具體做法就是擴大社會保障的覆蓋面，擴大公共服務受益人口的范圍，給他們以市民待遇，為他們提供平等、均一的公共服務和社會保障，讓他們真正成為市民。
例如，可制定一個時間表，根據在城市居住的長短，對這 2.33 億流動人口排個隊，循序漸進地為他們提供城市公共服務。可與戶籍制度脫鉤，先不要考慮戶籍制度的制約因素，這樣，既立馬解決了他們的市民待遇問題，把虛高的城市化做實了，可以逐步解決每年春節后出現的用工荒問題，同時也可逐漸縮小由戶籍割裂的兩個群體之間的差別和界限，為今后條件成熟時取消戶籍制度做些準備，積累一些經驗。
另外，政府可考慮為每年從農村轉移出來的占總人口大約一個百分點的農村勞動力一次性解決其城鎮戶籍和城鎮公共服務的這個雙重問題，這部分人每年大約有 1000 多萬。
記 者： 所以您是從以人為本的角度來提出“淺度城市化”這個概念的，是嗎？
鄭秉文： 一方面是為了以人為本，另一方面也是吸取了拉美“過度城市化”的教訓。否則，未來的中國城市就有可能患上拉美式的城市病。“過度城市化”肯定是不對的，但“淺度城市化”也是錯誤的，只有“同步城市化”才是正確的。“同步城市化”是指保持城市化水平與工業化水平的同步。我可以肯定地說，“過度城市化”有可能步拉美一些國家的后塵，出現類似拉美國家的一些社會問題，但是，“淺度城市化”也會導致出現中國特色的社會問題。“用工荒”就是其中一個，其對勞動力市場價格、企業成本、企業競爭力、就業率的影響非常明顯。另外，“淺度城市化”實際就是“半城市化”或“淺城市化”，如果再加上樓房化和水泥化，問題就更加嚴重，甚至比拉美的城市化問題更復雜。總之，中國的城市化進程應該加快，一切問題都應在城市化進程中予以解決，只有在城市化進程中才能逐步解決城市化帶來的問題。
中國城市化進程須避開“中等收入陷阱”
記 者： 在這次研討會上，“中等收入陷阱”這個詞被頻頻提及，甚至全國人大前副委員長
鄭秉文：“ 中等收入陷阱”是 2006 年世界銀行在《東亞經濟發展報告》中提出的概念，是指一個經濟體從中等收入向高收入邁進的過程中，人均國民收入長期停留在中等水平。在這個時期，經濟增長方式不能順利轉變，原有的增長機制和發展模式無法有效應對由此形成的系統性風險，經濟快速發展積累的矛盾集中爆發，經濟增長容易出現大幅波動或陷入停滯。
世界銀行把人均國民收入化為四個等級，人均 GDP 約 1000 美元以下屬于低收入水平， 1000 美元到 4200 美元屬于下中等收入水平， 4200 美元到 12500 美元是上中等收入階段， 12600 美元以上被稱之為高收入國家，由此可見，中等收入水平跨度很大，人均 GDP 從 1000 美元到 12500 美元之間。這個標準世界銀行每年都調整一次。一個國家的人均收入要想從中等水平跨入高等水平，是一個復雜且艱辛的過程。如果處理不好，就容易產生“中等收入陷阱”的現象。拉美地區一些國家被世界銀行看作是陷入“中等收入陷阱”的典型案例。例如巴西和阿根廷，他們在殖民地時期的宗主國分別是葡萄牙和西班牙。在上世紀 60 年代初期，他們的人均國民收入水平同各自昔日宗主國相差無幾。然而經歷了幾十年的發展，葡萄牙、西班牙相繼步入高收入國家的行列，人均收入為 2-3 萬美元，而此時巴西人均國民收入為 9000 多美元，阿根廷則為 8000 多美元。
中國在 2001 年成功擺脫了“貧困陷阱”，走出了人均 1000 美元的低收入階段，實現了第一次飛躍，達到下中等收入水平；到 2010 年，中國人均 GDP 超過 4200 美元，實現了第二次飛躍，成功進入上中等收入國家行列。然而，要發展成為高等收入國家，實現第三次飛躍，我們還有很長一段路要走。按照目前的增長速度推算，在人口等其他條件既定的情況下，我國大約在“十四五”期間能夠進入高收入國家行列，實現第三次飛躍。也就是說，從現在起，大約在未來的 15 年之內，中國就可順利進入高收入國家行列。
毫無疑問，中國如果能夠順利實現第三次歷史性跨越，那絕對是東亞奇跡的再現。日本和亞洲“四小龍”跨越中等收入階段的時間均在 20 年以下，日本（ 1966-1985 年）和新加坡（ 1971-1990 年）都用了 19 年，韓國（ 1977-1995 年）和中國香港（ 1971-1978 年）僅用了 18 年，大約只相當于拉美國家和其他東亞國家走出下中等收入階段所使用的時間。
當然，在第三次跨越中，中國需要處理好很多關系，解決好很多矛盾，避免很多陷阱。在這方面，掉入“中等收入陷阱”的一些拉美國家為我們提供了很好的借鑒。迄今為止，拉美國家停留在中等收入階段的時間平均為 37 年，時間最長的阿根廷已有 49 年，是世界上在中等收入階段滯留時間最長的國家。此外，據 IMF 等幾個不同的國際機構的預測，智利明年有可能成為第一個走出“中等收入陷阱”的南美大陸國家，成為拉美地區甚至發展中國家的一個樣板。那么，拉美國家的最主要的教訓是什么？除了上面我提到的拉美城市化進程中需要解決的矛盾意外，社科拉丁美洲研究所發布的黃皮書和我的一些研究結果還提供了一些答案，那就是，他們在轉變增長方式過程中喪失了很多歷史機遇，浪費了近半個世紀的寶貴時間。
我隨后還撰寫和發表了一系列文章，其中，有的受到了中央領導的高度重視，比如，在防止掉進“中等收入陷阱”的過程中，中國應該主要注意七、八個陷阱。大家如果感興趣，可以看看我的這些文章。
