法治指數(shù)作為量化法治建設(shè)水平的管理工具和技術(shù)手段，既能有效推進(jìn)一個地區(qū)的法治建設(shè)，又符合廣大群眾對法治量化考評的要求。杭州市余杭區(qū)經(jīng)過五年對法治指數(shù)的研究和三年評審實踐，形成了一套較為成熟可行的法治評估方法，促使政府社會管理工作有的放矢，預(yù)防行政行為產(chǎn)生違法偏差，激勵各部門推動法治建設(shè)，在社會管理中發(fā)揮了引導(dǎo)性、激勵性、規(guī)范性和創(chuàng)新性作用，為創(chuàng)新社會管理進(jìn)行了有益嘗試。
法治指數(shù)的運(yùn)用與實踐 浙江杭州余杭區(qū)地處浙北，三面拱衛(wèi)杭州主城，地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，基層民主實踐扎實，法治建設(shè)環(huán)境良好，為法治指數(shù)的出臺奠定了良好的基礎(chǔ)。近年來，隨著民主法治進(jìn)程的加快，群眾的民主意識、法治意識、權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，對社會管理提出了新要求。而政府如何更好地依法辦事、保護(hù)百姓權(quán)益，更好地滿足經(jīng)濟(jì)主體對依法行政、尊重規(guī)則的要求，更好地回應(yīng)人民群眾對制度文明的訴求，實現(xiàn)科學(xué)、民主、合理、有效的社會管理，余杭區(qū)2006年在浙江省區(qū)(縣、市)層面率先作出 “法治余杭”的戰(zhàn)略決策，通過觀念創(chuàng)新，提出了以量化考核評估指數(shù)體系來衡量地方法治建設(shè)水平、評估社會管理能力，并于同年6月在當(dāng)?shù)氐谝淮伟l(fā)布“法治指數(shù)”。
“法治余杭”量化考核評估體系設(shè)計了一套合理化、具體化、數(shù)字化的考核評估指標(biāo)。評估體系涉及各層面，內(nèi)容涵蓋余杭經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)各領(lǐng)域。從考核的安排上來看，力求做到具體化、目標(biāo)化、現(xiàn)實化，基本構(gòu)建了一個橫向到邊、縱向到底的指標(biāo)體系，立足余杭實際，凸顯余杭特點，具有較強(qiáng)的科學(xué)性、實踐性、指導(dǎo)性和鮮明的余杭特色，在全國區(qū)縣一級法治建設(shè)工作中屬于首創(chuàng)。
這套數(shù)據(jù)體系具體可用“149”三個數(shù)字來概括:一個法治指數(shù)，四個“評估層面”，包括區(qū)本級、區(qū)級機(jī)關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社區(qū);九種面向老百姓的調(diào)查問卷，涉及
黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會法治意識程度、市場秩序規(guī)范性、
監(jiān)督工作、
參與、社會治安等9方面。調(diào)查得出的結(jié)論作為客觀數(shù)據(jù)提供給評審者參考。
余杭法治指數(shù)經(jīng)過近年的連續(xù)研究和評審，已經(jīng)形成一套比較成熟可行的法治評估方法，截至目前該區(qū)建立健全了實施、監(jiān)督、參與三級法治建設(shè)運(yùn)行機(jī)制，形成了“黨政齊發(fā)動、部門齊動手、基層齊響應(yīng)”的良好氛圍。余杭區(qū)委、區(qū)政府還聘請10位國內(nèi)知名法學(xué)專家，成立“法治余杭”建設(shè)專家委員會，同時，針對法治建設(shè)的難點，組成課題組，借腦專家進(jìn)行指導(dǎo)、把脈，被國家司法部列為法治建設(shè)的聯(lián)系點，成為全國法治實踐的“試驗田”，余杭法治指數(shù)運(yùn)用也為促進(jìn)區(qū)域法治發(fā)展提供了參考。在2011《中國法治發(fā)展報告》藍(lán)皮書中，《余杭法治指數(shù)報告》作為地方法治篇，連續(xù)三年入載其中。
運(yùn)用法治指數(shù)推進(jìn)社會管理取得成效 出臺法治指數(shù)讓政府“做了一次體檢”，實現(xiàn)了一次自我考核，為地方尋找法治建設(shè)和社會管理中存在的問題提供了可靠的依據(jù)，法治建設(shè)也有了一個有效的抓手并取得顯著成效。
發(fā)揮引導(dǎo)作用，提高全民法治意識。法治指數(shù)出臺的過程就是人民群眾參與評審的過程，評估中調(diào)查問卷涉及到廣泛的調(diào)查對象，單是運(yùn)作指數(shù)評估各個程序和環(huán)節(jié)，其本身就是一場大型的普法教育活動，使眾多市民能有機(jī)會參與法治建設(shè)工作，了解本區(qū)法治建設(shè)工作的具體情況。同時，余杭區(qū)以量化評估體系為標(biāo)準(zhǔn)，對各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道和部門實行年度考核，直接與干部獎懲掛鉤;組建專項小組和法治建設(shè)監(jiān)督員隊伍，對法治建設(shè)工作開展不定期檢查，對法治指數(shù)失分的單位進(jìn)行重點督促整改，確保了各單位整改工作扎實有效。種種措施使全體市民尤其是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和公職人員頭腦中牢固樹立了“法治建設(shè)是‘一把手’工程;法治建設(shè)融于社會管理、社會建設(shè)方方面面;法治建設(shè)不是軟任務(wù)，是硬要求”的理念。
規(guī)范公權(quán)力，推動政府依法行政。在法治指數(shù)評審過程中，政府信息公開、決策過程透明、公權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行一直是評審專家和群眾的關(guān)注重點，有外審組的市民評審在問卷中反饋“政府信息公開力度不夠，決策過程透明度有待提升。”因此，余杭區(qū)自2008年起在程序控權(quán)方面作了大量的探索工作。2009年，經(jīng)過一系列的調(diào)研論證，余杭區(qū)制定出臺了《杭州市余杭區(qū)行政決策程序規(guī)定(試行)》，初步建立了公眾參與、專家論證、合法審查和政府決定相結(jié)合的行政決策體系。同時，余杭區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)積極推行政府“開放式?jīng)Q策”，通過網(wǎng)上直播，讓老百姓同步了解相關(guān)政情政事。特別是在涉及征地拆遷、項目推進(jìn)的行政訴事項中加強(qiáng)程序公開透明，有法可依，有據(jù)可查，切實化解社會矛盾，并防患于未然。
關(guān)注民生，維護(hù)群眾合法權(quán)益。針對法治指數(shù)評審中群眾提出的問題，自2009年起，余杭區(qū)每年圍繞食品安全、醫(yī)療教育、就業(yè)保障、企業(yè)欠薪、環(huán)境污染、土地流轉(zhuǎn)、校園周邊安全等百姓關(guān)注熱點難題問題，組織各成員單位大力實施“服務(wù)民生法治行”實事工程，集中力量解決了一批關(guān)系群眾切身利益的突出問題。與此同時，通過運(yùn)用法治指數(shù)的檢測評價，政府有的放矢并主動地解決保障弱勢群體權(quán)益、推進(jìn)基層民主自治、保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等社會基礎(chǔ)管理工作，增強(qiáng)了工作的主動性、預(yù)見性和協(xié)調(diào)性。
加強(qiáng)管理，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境。通過量化評估區(qū)域法治建設(shè)工作的做法，余杭社會經(jīng)濟(jì)各項事業(yè)的法治化水平不斷提高，近幾年的探索實踐，為余杭營造了良好的社會、經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境，推動了各項事業(yè)的進(jìn)步。平安和諧的基礎(chǔ)不斷夯實，社會治安環(huán)境良好，安全生產(chǎn)主要指標(biāo)連續(xù)五年實現(xiàn)三個“零增長”，連續(xù)六年被評為省級“平安區(qū)”，全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是態(tài)勢良好。
用好法治指數(shù)提升社會管理科學(xué)化水平 杭州余杭區(qū)自出臺《“法治余杭”量化考核評估體系》以來，充分發(fā)揮法治指數(shù)指引作用，通過法治指數(shù)找社會管理、法治建設(shè)中的問題，針對問題提出改進(jìn)措施，有效推動了“法治余杭”建設(shè)，但對照總體目標(biāo)、形勢需要和群眾期待，仍有不少難題有待突破。特別是在如何增強(qiáng)法治指數(shù)量化指標(biāo)體系設(shè)計與評估的科學(xué)性、可信度、前瞻性、配套性、有效性、可操作性上，進(jìn)一步提高黨委政府執(zhí)政能力和依法行政水平、理順法治建設(shè)工作機(jī)制、切實依法保障群眾民主權(quán)益、健全和強(qiáng)化監(jiān)督體制等方面還要進(jìn)一步探索、完善與創(chuàng)新。
從實踐中我們深刻認(rèn)識到，法治指數(shù)和地方法制建設(shè)密切聯(lián)系，相輔相成：法治建設(shè)成果直接反映為指數(shù)的具體數(shù)值，指數(shù)的成果應(yīng)用推動著地方法治建設(shè)不斷向前發(fā)展，良好的法治建設(shè)又為法治指數(shù)更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。為此，需要進(jìn)一步應(yīng)用法治指數(shù)提升社會管理科學(xué)化水平。
從加強(qiáng)法治建設(shè)，提升地方法治化水平方面來看，要做好科學(xué)定位、宣傳教育、保障落實、完善機(jī)制等工作。一要科學(xué)定位地方法治建設(shè)的發(fā)展方向，突出法治建設(shè)“促發(fā)展、優(yōu)環(huán)境、保民生”的功能，突出政府依法行政、司法公平正義的重點，全面提高政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的法治化水平。二要切實發(fā)揮法制宣傳教育作用，充分發(fā)揮法制宣傳教育在化解社會矛盾、促進(jìn)社會穩(wěn)定中的預(yù)防性作用，在提高法治化管理水平、創(chuàng)新社會管理中的基礎(chǔ)性作用，在促進(jìn)公正
廉潔執(zhí)法、營造公正司法的法治環(huán)境中的先導(dǎo)性作用。三要建立促進(jìn)法治建設(shè)工作落實的保障制度。黨委政府部門要圍繞狠抓工作落實和確保工作成效，建立科學(xué)的保障制度和良好的督查、考核、獎懲制度。強(qiáng)化量化具評成果運(yùn)用，按照考評成績，嚴(yán)格實施獎懲，激發(fā)各單位
創(chuàng)先爭優(yōu)的源動力。四是健全完善推進(jìn)法治建設(shè)的工作機(jī)制，通過固定機(jī)構(gòu)、增加力量、精選人員、提高素質(zhì)等措施，做好責(zé)任分解與落實。
從健全完善法治指數(shù)量化考核評估體系方面來看，做好提高群眾參與度、科學(xué)設(shè)計指標(biāo)、完善評審方式等工作。要進(jìn)一步提高人民群眾的參與度，讓更多的老百姓參與到法治指數(shù)的評審中來，進(jìn)一步提高普通群眾的評估系數(shù)，加大群眾評價的權(quán)重，讓法治指數(shù)科學(xué)反映法治真實水平。要科學(xué)設(shè)計量化評估指標(biāo)體系，突出指標(biāo)體系的時代性、前瞻性、時效性、科學(xué)性、針對性和操作性，以適應(yīng)時代和人民群眾的新需求。要創(chuàng)新完善法治指數(shù)評審方式，合理確定指數(shù)評估周期，使之更合理地反映一個周期內(nèi)區(qū)域法治化水平的變化。（作者為中共杭州市委常委、余杭區(qū)委書記、區(qū)人大常委會主任）
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