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2025年03月14日
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與十多年前不同，今天的城管部門已經(jīng)替代稅務(wù)部門，成為政府與人民群眾之間矛盾的焦點(diǎn)。深圳特區(qū)報(bào)曾經(jīng)以三個(gè)整版加頭版半版的篇幅，揭露下梅林一片待建土地上，存在著一個(gè)藏污納垢的露天“市場(chǎng)”，里面有臨時(shí)搭建、廢品收購(gòu)、燃油中轉(zhuǎn)、建材交易、輪胎銷售、啤酒堆放、生豬分宰、客車停放、洗車修車、舊車交易等各種各樣的無(wú)照生意。報(bào)道后，市長(zhǎng)作出批示，要求迅速采取措施，堅(jiān)決依法嚴(yán)處。從“凈暢寧工程”、“梳理行動(dòng)”、“清無(wú)行動(dòng)”， 城市管理可以說(shuō)是下藥不斷。但時(shí)至今日，每一次的清理證明運(yùn)動(dòng)式的管理未能建立長(zhǎng)效機(jī)制。本文認(rèn)為長(zhǎng)效機(jī)制的前提是正確的城市健康觀，長(zhǎng)效機(jī)制本身就是扶正祛邪，而治療城市之病端在政府職能的轉(zhuǎn)變。
用中醫(yī)的觀點(diǎn)判斷城市健康 從整體協(xié)調(diào)判斷城市健康
按照中醫(yī)理論，健康是身體各組織器官正常而協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)，維持人體內(nèi)在的動(dòng)態(tài)平衡，人體主觀感覺(jué)無(wú)任何不適或痛苦。而按照西醫(yī)的觀點(diǎn)，健康是指各種化驗(yàn)指標(biāo)的正常。指標(biāo)正常了感覺(jué)不適也沒(méi)有病，指標(biāo)不正常，感覺(jué)好也是病人。 也正是從這種西醫(yī)的角度出發(fā)，許多地方在城市管理中都會(huì)預(yù)設(shè)一些“檢驗(yàn)指標(biāo)”，例如把是否存在沿街?jǐn)[攤作為一項(xiàng)城市管理的指標(biāo)。有城市提出要建“無(wú)攤城市”，也有城市雖然未提這么極端的口號(hào)，但是卻為沿街?jǐn)[攤設(shè)置種種限制。
警惕 “國(guó)際化大城市高標(biāo)準(zhǔn)綜合癥”
“國(guó)際化大城市”千差萬(wàn)別，但現(xiàn)在這個(gè)名詞已經(jīng)成為高標(biāo)準(zhǔn)的代名詞。為了建設(shè)“國(guó)際化大城市”，取消自行車道、取締中小巴車、取締三輪車、“禁摩”，仿佛這樣一來(lái)就國(guó)際化了。
其實(shí)，“無(wú)照生意”不是賣毒品、賣軍火，多是市民需要的城市服務(wù)。為什么這些市民需要的城市服務(wù)提供者不去辦照？辦照的標(biāo)準(zhǔn)有多高，成本有多高？無(wú)照經(jīng)營(yíng)后被處罰的成本有多高？事實(shí)上，我們常常看到的是，守法的門檻無(wú)限高，違法的門檻無(wú)限低。這樣一來(lái)，經(jīng)營(yíng)者就會(huì)選擇違法生存，而執(zhí)法者則想抓誰(shuí)就能夠“依法”抓誰(shuí)。被抓到的去托門子尋租，沒(méi)被抓到的給市民提供著靠不住的服務(wù)。這種披著法治外衣的人治，是不是無(wú)照經(jīng)營(yíng)的病因？
比如深圳是一個(gè)“全息”的中國(guó)城市。特區(qū)內(nèi)許多城中村從業(yè)態(tài)上看就象一個(gè)中西部的縣城。而特區(qū)外則有的城中村更象中西部的村落。長(zhǎng)期以來(lái)在特區(qū)內(nèi)外的規(guī)劃建設(shè)也是遵循不同的標(biāo)準(zhǔn)。多樣化、多層面的社會(huì)生活是深圳的特點(diǎn)也是深圳的魅力所在。
從下表可以看出，深圳農(nóng)村集體所建設(shè)的工商建筑和農(nóng)民家庭所建設(shè)的私房，占地總面積已在200平方公里（2005城中村改造工作年報(bào)），其中居住的人口按估算應(yīng)當(dāng)超過(guò)600萬(wàn)人。（按我院周林同志調(diào)查，城中村人均居住面積16平米。全市城中村私房面積為1億平米，因此估算城中村居住人口為600萬(wàn)，而上百平方公里中工商企業(yè)就業(yè)居住的人口未計(jì)）。按市公安局口徑，居住人口在500萬(wàn)。比起國(guó)際上一些大城市（全球人類住區(qū)報(bào)告，1996），深圳的城中村本身就是一個(gè)規(guī)模和人口上的超大城市。
這樣巨大的一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)提醒我們，深圳需要因地制宜，在不同的區(qū)域采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，而不是一刀切地按照一個(gè)虛無(wú)飄渺的“國(guó)際化大城市”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)。
即使是那些堪稱“國(guó)際化大城市”的地方，也都有其低成本生活區(qū)和低成本城市服務(wù)。國(guó)際化大都市并不意味著一切都是“高標(biāo)準(zhǔn)”。但是我們的城市現(xiàn)在患上了“高標(biāo)準(zhǔn)綜合癥”。政府辦公樓要建成超豪華的城市地標(biāo)、公立醫(yī)院要建成貴族醫(yī)院的水準(zhǔn)，公立學(xué)校要一次投資幾個(gè)億，上課是電化教室、跑步是塑膠跑道，這種高標(biāo)準(zhǔn)是城市公共服務(wù)所必需的么？又是城市公共財(cái)政所能承受的么？站在這樣的“高起點(diǎn)”上，對(duì)那些與不少于600萬(wàn)人民群眾生活密切相關(guān)的城市服務(wù)業(yè)，設(shè)立的門檻也都是高標(biāo)準(zhǔn)。稍差一點(diǎn)的就是“六小”，什么小餐館小診所等等，因其“小”就要被查處封殺。對(duì)于一個(gè)初級(jí)階段社會(huì)主義國(guó)家來(lái)說(shuō)，有點(diǎn)太過(guò)奢侈而脫離實(shí)際呢？脫離實(shí)際是要付成本的，但這成本最終都轉(zhuǎn)嫁給了納稅人。庸醫(yī)令城市致病，納稅人為藥費(fèi)買單，這是不是城市管理的癥結(jié)？
以良醫(yī)的方法診斷城市問(wèn)題 治城市之病需要“臨癥察機(jī)”
《皇漢醫(yī)學(xué)》中有段評(píng)價(jià)醫(yī)術(shù)的話：“醫(yī)有上工，有下工。對(duì)病欲愈，執(zhí)方欲加者，謂之下工。臨癥察機(jī)，使藥要和者，謂之上工。夫察機(jī)要和者，似迂而反捷是不是。此賢者之所得，愚者之所失也。”（見(jiàn)劉力紅：《思考中醫(yī)》）
這段話的意思是說(shuō)，庸醫(yī)治醫(yī)，對(duì)癥便下藥，其結(jié)果或是治標(biāo)不治本，或是傷了患者的元?dú)猓欢坚t(yī)治病，對(duì)癥并不忙于下藥，而是臨癥察機(jī)。找出導(dǎo)致病癥的原因之后，再下藥。這樣做看似慢了些，實(shí)際可以治本。上工治病的“似迂而反捷”，就是我們說(shuō)的長(zhǎng)效機(jī)制。
假如對(duì)下梅林“市場(chǎng)”這一類的城市之病做一番“臨癥察機(jī)”，我們會(huì)看到，土地的使用權(quán)人在守法用地上存在問(wèn)題、提供城市服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有合法的執(zhí)照、一個(gè)聚集了大量無(wú)照經(jīng)營(yíng)生易的地方，到了積重難返時(shí)才得到突擊整治等等。這背后的發(fā)病機(jī)理是什么呢？顯然與我們各種行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制有關(guān)系。病癥表現(xiàn)在下梅林，發(fā)病的機(jī)理卻在政府執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政流程之中。
“龐統(tǒng)遺風(fēng)”的病因所在
都說(shuō)城市“三分建七分管”，但是我們現(xiàn)在管理城市往往用的是打仗的方式。為什么在“梳理行動(dòng)”中已經(jīng)被重點(diǎn)整治過(guò)的地方，無(wú)照經(jīng)營(yíng)亂擺亂賣又死灰復(fù)燃？看起來(lái)這個(gè)地方不到聚集了“廢品收購(gòu)、燃油中轉(zhuǎn)、建材交易、輪胎銷售、啤酒堆放、生豬分宰、客車停放、洗車修車、舊車交易”如此之多的行當(dāng)、如此之大的規(guī)模，不到驚動(dòng)了某位主要市政府領(lǐng)導(dǎo)，便無(wú)法得到查處？我們的工商、城管、技監(jiān)、稅務(wù)、衛(wèi)生等有關(guān)的執(zhí)法部門對(duì)于這塊場(chǎng)地的情況是嚴(yán)重失察，還是查處不力？這種將平日的工作積累下來(lái)，在一次次的運(yùn)動(dòng)和突擊中再“從重從快”懲處的做法，頗有些“龐統(tǒng)遺風(fēng)”。我們的政府對(duì)于這些執(zhí)法隊(duì)伍似乎也是養(yǎng)兵千日用兵一時(shí)，加上媒體每每會(huì)以什么什么戰(zhàn)役“打響第一槍”、執(zhí)法隊(duì)伍“分兵幾路”、市領(lǐng)導(dǎo)們“坐鎮(zhèn)指揮”這樣一些充滿硝煙味的軍事用語(yǔ)，把本應(yīng)波瀾不驚的城市管理變成了轟轟烈烈的“戰(zhàn)役”，把平日看不見(jiàn)的不作為，累積成了一時(shí)看得見(jiàn)的政績(jī)。
在《三國(guó)演義》中，龐統(tǒng)積壓三個(gè)多月的案件，在張飛來(lái)督察的時(shí)候半天判完，是為了顯示自己的才能。而我們今天的行政機(jī)關(guān)為什么在責(zé)任風(fēng)暴的風(fēng)頭上出現(xiàn)如此普遍的不作為？這和考核指揮棒有沒(méi)有關(guān)系？假如考核指標(biāo)中有一項(xiàng)是罰沒(méi)款，那么為了多罰沒(méi)豈不是要先放水養(yǎng)魚么？這和部門預(yù)算編制依據(jù)有沒(méi)有關(guān)系？如果按工作量做預(yù)算，那么會(huì)不會(huì)人為地積壓起一個(gè)巨大的工作量呢？這和利益機(jī)制有沒(méi)有關(guān)系？假如罰沒(méi)款按比例提留在執(zhí)法機(jī)關(guān)，是不是在引導(dǎo)執(zhí)法者與行政當(dāng)事人不斷地玩貓捉老鼠的游戲呢？
用社會(huì)學(xué)方法為城市把脈
研究城市，昨天的主導(dǎo)學(xué)科是建筑學(xué)，今天的主導(dǎo)學(xué)科是經(jīng)濟(jì)學(xué)，明天應(yīng)當(dāng)是社會(huì)學(xué)。城市病中真正深層次的問(wèn)題，往往是與特定人群的生存狀態(tài)聯(lián)系在一起的。對(duì)于我們正在努力奔向的“國(guó)際化大都市”，也都無(wú)可避免地會(huì)出現(xiàn)城市病甚至是嚴(yán)重的社會(huì)騷亂。把脈城市，不能僅憑建筑學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)，需要引入對(duì)于人們?nèi)后w行為、社會(huì)心理的調(diào)查了解，從而將社會(huì)各階層的權(quán)益置于相互了解、相互博弈、相互妥協(xié)的機(jī)制上，社會(huì)的和諧才是城市健康的重要標(biāo)志。
1992年4月29日，由于洛杉磯法院作出了一項(xiàng)帶有明顯種族歧視的判決，宣布毒打黑人青年羅德尼·金的4名白人警察無(wú)罪釋放。激起了黑人社區(qū)的強(qiáng)烈情緒，長(zhǎng)期積壓的種族緊張局勢(shì)猶如火山般噴發(fā)，成千上萬(wàn)白人、黑人和拉美裔人在市區(qū)中南部地區(qū)瘋狂打、砸、搶。連續(xù)5天騷亂期間，有54人死亡，2383人受傷，13212人被捕，1100多家店鋪被燒，財(cái)產(chǎn)損失10億多美元。這是美國(guó)歷史上最嚴(yán)重的城市騷亂。
法國(guó)大城市的郊區(qū)多為非洲移民聚居地。上世紀(jì)六七十年代在法國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期進(jìn)入的非洲國(guó)家（主要為北非國(guó)家）的勞工，許多人后來(lái)入了法國(guó)籍，住進(jìn)政府在郊區(qū)修建的廉租房，并在那里生兒育女。一般說(shuō)，移民的經(jīng)濟(jì)地位低下，其子女受教育程度較低，在就業(yè)市場(chǎng)上處于劣勢(shì)。法國(guó)的失業(yè)率多年徘徊在8％—10％之間，而郊區(qū)移民的失業(yè)率達(dá)到25％。最近幾年，法國(guó)在解決“郊區(qū)危機(jī)”問(wèn)題上一直存在路線之爭(zhēng)。是采用以人為本的社會(huì)關(guān)懷政策，還是采用美國(guó)某些城市領(lǐng)導(dǎo)人獲得成功的“零寬容”政策？在建筑學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中這些問(wèn)題都處在盲區(qū)，這都是需要社會(huì)學(xué)回答的問(wèn)題。
以人為本 扶正祛邪
如果將政府比做醫(yī)生，那么他所做的就是調(diào)動(dòng)城市肌體中健康因素，扶正祛邪。中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程也是政府全方位變革的過(guò)程，其總體趨向就是從“以管為本”走向“以人為本”。
自食其力者為城市正氣
就以沿街?jǐn)[賣的“走鬼”而論，從管的角度看，這些人是無(wú)照經(jīng)營(yíng)、無(wú)證經(jīng)營(yíng)、妨礙市容，屬于當(dāng)清理之列。從他們的角度來(lái)看，自強(qiáng)不息，不偷不搶，自食其力，自謀職業(yè)，難道不是我們的社會(huì)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)的么？
真正把中國(guó)水餃做成一個(gè)大產(chǎn)業(yè)的，是一個(gè)當(dāng)年流落香港的青島姑娘，她的名字叫臧健和，人稱“臧姑娘”。一個(gè)流落到香港衣食無(wú)著卻必須養(yǎng)育兩個(gè)孩子的弱女子，拒絕了香港社會(huì)福利署的幫助。推著小車，走上灣仔碼頭，賣起水餃。直到與美國(guó)食品巨頭——通用磨坊結(jié)成合作伙伴，在上海、廣州建立了生產(chǎn)基地，如今灣仔碼頭水餃占據(jù)了華南市場(chǎng)冷凍食品半壁江山，在北京也達(dá)到了20%-25%的市場(chǎng)份額；系列冷凍食品出口到韓國(guó)、日本、新加坡和澳洲。（中國(guó)臺(tái)灣網(wǎng)2004年8月27日)
城市的街道在某一時(shí)段里辟為步行街、餐飲街、小商品街既是街道的多功能復(fù)用，也是方便市民、吸引游客之舉。香港的廟街就是一個(gè)典型。2003年11月10日信息時(shí)報(bào)，報(bào)道了來(lái)自四川的35歲左右的詹姓夫婦，來(lái)廣州一年多，一直在做“韓式鐵板燒”快餐生意。他們?cè)谔南碌目觳蜋n口被拆遷，一時(shí)間找不到合適的檔口做生意，找到一家士多店講好價(jià)，就在他的店門口擺賣，并花了幾百塊錢，自己動(dòng)手做了一輛小鐵板車，加上一個(gè)煤氣罐，夫婦倆就正式開(kāi)始了自己的新生意。“如果我在棠下租的那個(gè)快餐店不是拆掉的話，一天能賺二三百元，這樣下來(lái)一年肯定能賺上好幾萬(wàn)。”
執(zhí)法者應(yīng)該了解執(zhí)法對(duì)象
城市管理是以人為本還是以物為本？那就要看我們的執(zhí)法者是否了解他們的管理對(duì)象，是面對(duì)一群活生生的人，還是一條物質(zhì)的街道。我曾經(jīng)與深圳市城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的一些同志面對(duì)面的交流。他們對(duì)自己的工作環(huán)境也很苦惱，說(shuō)是每天“就是那幾條街，就是那幾個(gè)人，就是那幾件事”。我問(wèn)他們，“假如李志強(qiáng)了解崔英杰，北京中關(guān)村那場(chǎng)悲劇還會(huì)發(fā)生嗎？”他們大多認(rèn)為不會(huì)。但是，當(dāng)我請(qǐng)他們介紹他們的執(zhí)法對(duì)象，都是些什么人，從哪里來(lái)，住在什么地方，在深圳他們每天能掙多少錢，生活中需要花費(fèi)多少錢，花在哪里，他們之間的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是如何形成的等等，他們并不能清楚地告訴我。
今天，我們的城管執(zhí)法隊(duì)員是在一種“建設(shè)國(guó)際化大都市”之類不著邊際的管理目標(biāo)之下，在攝象鏡頭的監(jiān)視之下執(zhí)法的。他們不了解自己的管理對(duì)象，沒(méi)有人要求他們了解自己的管理對(duì)象。相反，剛性的指標(biāo)“（例如建設(shè)“無(wú)攤城市”）、高科技的監(jiān)控手段、政治運(yùn)動(dòng)式的管理方式（例如各種各樣的“集中整治行動(dòng)”），使得城管執(zhí)法機(jī)關(guān)管不勝管、防不勝防，常常以簡(jiǎn)單粗暴的“一腳定乾坤”來(lái)履行他們的城管職責(zé)，已經(jīng)成為政府與人民群眾之間矛盾激化的導(dǎo)火索。
相反，深圳華僑城，不論社會(huì)治安還是環(huán)境衛(wèi)生都是有口皆碑，華僑城的管理強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)管理，強(qiáng)調(diào)管理者與被管理者面對(duì)面的溝通，強(qiáng)調(diào)“善意的管理”。在華僑城既看不到占道經(jīng)營(yíng)的亂擺賣，當(dāng)然也看不到各種各樣的野蠻執(zhí)法。
明晰“臨街權(quán)”，有自助組織。細(xì)心觀察一下城市街頭，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，商店、餐館的門前，臨街的面積，是其經(jīng)商營(yíng)利重要的資源，商家會(huì)自覺(jué)地維護(hù)其臨街權(quán)，不到他家吃飯都不能在門前停車，遑論亂擺賣。臨街權(quán)是社會(huì)自組織的動(dòng)力，是政府應(yīng)扶之正氣。相反，亂擺賣的行為往往是在人行天橋、圍墻腳下這樣一些“三不管”的地方，也就是“臨街權(quán)”不清晰的地方。那么，下梅林露天市場(chǎng)、以及其他那些容易集聚亂擺賣的地方，土地使用權(quán)是誰(shuí)的？是什么原因使其“臨街權(quán)”不清晰呢？是誰(shuí)在讓度著誰(shuí)的權(quán)益呢？
總之，城市管理長(zhǎng)效機(jī)制的建立，需要對(duì)城市健康做出新定義，需要社會(huì)學(xué)方法的廣泛引入，需要行政機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變，需要執(zhí)法者面對(duì)活生生的人，需要調(diào)動(dòng)和激發(fā)民間自組織的力量。
