中國城市化路徑與城市規模的經濟學分析
時間：2011-07-15 10:41:46
來源：經濟研究 作者：王小魯
在中國的城市化進程中，是優先發展中小城市和小城鎮，還是更加注重大城市的發展，一直是個有爭議的問題。在這個問題上需要深入研究，審慎決策。處在目前的快速城市化過程中，如果在這個問題上的政策導向發生偏差，將會導致大規模的資源無效配置，給未來的發展造成障礙。
中國目前的城市化率(城鎮人口占總人口的比重)為46%，低于世界49%的平均城市化率;如果要達到高收入國家平均78%的城市化率，還要提高30個百分點以上。實現這一目標，意味著還要4億多農村人口轉變為城市人口。在未來30年中，如果城市化率能夠持續每年提高一個百分點(1998-2008期間平均每年提高了1.2個百分點)，這一目標是可以實現的。在此期間，快速的城市化過程，將作為推動經濟增長的主發動機，引領中國邁進發達國家的門檻。
但是，什么是未來城市化的合理路徑?我們應當優先促進哪一類城市(或者鎮)的發展?中國城市化的合理目標模式是什么?什么是促進城市化的有效手段?城市化過程中應當避免哪些問題的發生?解決這一系列復雜的問題，還需要大量深入的研究。本文旨在對中國城市化的合理模式和路徑進行初步的探討。
本文的第一部分扼要討論中國過去的城市化過程在城市規模方面的經驗教訓;第二部分是有關城市規模的若干經濟學理論和實踐問題的思考;第三部分使用計量模型方法，對世界各國影響城市規模的各種因素進行實證分析，據此對中國未來的城市集中度(指100萬人以上的大城市人口占總人口的比例)作出一個初步的預測;第四部分概括本文的主要觀點，并就政府在城市化中應扮演何種角色提出了一些看法。
一、中國城市化的歷史經驗教訓：大與小
自1949年以來，中國過去60年的城市化發展過程可以大致分為三個階段。
第一階段是改革前的近30年，其間中國的城市化發展遠遠滯后于工業化發展步伐。這主要是由于處在當時有限的資源條件下，為了盡快實現工業化，采取了犧牲城市化發展的策略。從1952年到1978年，工業在GDP中的比重從17.6%上升到44.4%，提高了27個百分點;而同期城市化率僅從12.5%提高到17.9%，只提高了5個百分點。這種城市化進程顯著落后于工業化的情況，與世界上大多數國家相比是反常的。這一政策雖然在初期起到了迅速提升工業化水平的作用，但后來卻越來越導致了經濟布局不合理、工業效率低下、城鄉隔絕、收入差距拉大、就業不充分、大量勞動力資源得不到有效利用等一系列問題，反而影響了經濟發展。
從改革初期(1978年)到上世紀90年代末的20年左右可以劃為城市化的第二階段。從1980年開始，國家的城市化戰略從限制城市發展，轉變為“嚴格控制大城市規模，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”。由于對中小城市和小城鎮發展網開一面，并得益于市場的開放和逐步放開對農民工進城的限制，迎來了城市化加速發展，城市化率在這20年間提高了15個百分點，1998年達到33.3%。不過，這一時期的城市化發展是不均衡的，主要表現在中小城市和小城鎮數量迅速增加，而城市平均規模顯著下降，大城市數量偏少、發展滯后。
中小城市在1978年有153座，到1998年已達583座，在20年中它們的數量和人口各增加了2.8和2.6倍。這一方面是行政建制改變的結果(相當一批縣改為縣級市)，同時也反映了城市化的客觀趨勢。在嚴格限制大城市規模的政策下，50萬人以上的大城市數量和人口規模仍然取得了一定程度的發展，城市數量增加了1倍，人口增加了1倍半;但增長幅度顯著低于50萬人以下的中小城市。這種變化，使全部城市的平均規模從40萬人下降到30萬人。城市規模過小，缺乏規模經濟性，也導致了生產要素使用效率不高、土地資源浪費和過多占用等問題。但這些中小城市的發展畢竟為農村人口向城市和非農產業轉移提供了條件。
按照我國過去沿襲下來的城市分類，市區非農業人口超過50萬人列為大城市，中等城市為20-50萬人，而20萬人以下為小城市。但經濟學界已經有相當多數的意見認為這一分類標準偏低。實際上20-50萬人的城市在我國仍然可以算作小城市。
這期間，撤鄉建鎮的行政建制改變，使小城鎮數量迅速從兩千多個擴大到1.8萬個(1979-1996年)，增加了六、七倍，但鎮人口僅從接近一億人增加到1.6億人;而單個鎮的平均規模從4萬人下降到不足9千人。這說明鎮的數量增加主要是行政建制改變導致統計變化的結果，而不是人口自然向小城鎮集中的結果。名稱變了，卻缺乏相應的實質性變化。也有不少鎮使用財政資源或銀行貸款進行了建設投入，但由于多數小城鎮缺乏凝聚力和自身發展的動力，這些投入沒有得到相應的回報，導致了資金和土地資源的浪費。
從90年代末到目前的10年左右可以界定為城市化發展的第三階段。在這期間，中央政府放棄了限制大城市發展的政策，并于2001年正式宣布了“大中小城市和小城鎮協調發展”的新政策。對農民工進城的政策，也從僅僅允許逐漸轉變為鼓勵和支持。這期間，城市化速度進一步加快，到2008年，城市化率比1998年上升了12個百分點，達到45.7%;年均提高1.24個百分點，顯著高于1978-1998時期的年均0.77個百分點。因此第三階段是一個城市化更加均衡發展的階段。
這一時期的一個重要特點，是大中型城市的數量和人口增長都顯著加快了。其中發展突出的是200萬人以上的更大規模城市。需要說明，這期間，國家統計局的統計口徑發生改變，所公布的城市規模分類不再按非農人口計算，而改按市轄區總人口計算。下面將按市轄區總人口分類，對不同規模城市的變化進行分析。
但在更換統計口徑的情況下，如果繼續沿襲原有的大、中、小城市人口數量標準(50萬人以上、20-50萬、20萬以下)，實際上就進一步降低了城市規模分類的標準。因此在本文以下部分，將市轄區總人口100萬人以上的城市稱為大城市(其中超過200萬人的可以稱為特大城市)，將50—100萬人口的城市稱為中型城市，而將50萬人以下的城市統稱為小城市。這一分類比原來的城市規模分類標準在人口數量上有所提高，但由于市轄區總人口大于市轄區非農人口，因此并沒有將規模分類標準提高很多。
為了使統計口徑統一可比，作者將1998年地級及以上城市數據(以下簡稱為地級城市)，統一按市轄區總人口的口徑進行了分類計算，與2008年數據進行比較，以反映各類規模城市數量的變化，見表1。
表1顯示，在此期間，200萬人以上的特大城市數量增長了一倍以上。100萬—200萬人的大城市和50萬—100萬人的中型城市，數量分別有30%—40%的增長。不過要注意到，這其間少部分大城市已升入特大城市的行列，因此100萬—200萬人城市的實際增幅更大一些。相反，50萬人以下的小城市數量有明顯的下降。這主要與一部分小城市進入了中型城市行列有關，但同時也說明小城市缺乏足夠的吸引力，得不到后續資源補充。
在此期間，各類城市人口的變化幅度與城市數量的變化幅度差不多，表中沒有另外列出。由于大城市發展加快，這期間地級及以上城市的平均規模，從85萬人上升到130萬人。
上述情況，與1978-1998年期間城市平均規模下降的情況形成了鮮明的對照。這說明：在一個更加寬松的政策環境下，城市的聚集效應導致大城市具有更好的經濟效益和更多的就業機會，吸引人口和產業向大城市集中;城市化進程自然趨向于大城市(特別是其中的特大城市)更快發展。如果人為改變這一規律，采用行政手段迫使資源向小城市和小城鎮轉移，無疑會減慢城市化進程，并導致資源配置效率下降。
但即便經過了過去一個時期大城市的較快發展，國內外一些近期研究仍然發現，從國際視野出發來衡量，中國的城市化率仍然偏低，而且大城市數量仍然偏少，平均城市規模仍然太小。著名城市經濟學家弗農·亨德森指出:“雖然一些城市在過去幾年經歷了大規模人口流入，中國總體仍是城市數量眾多，人口規模不足”，而且中國的總體城市化水平也仍然低于同等收入水平的其他國家。他認為，如果一些地級城市的規模擴大一倍，可以使其單位勞動力的實際產出增長20%-35%。這一比例高于王小魯和夏小林(1999)估算的中國城市最優凈規模收益17%-19%的水平。但前者未扣除城市的負外部效應，而后者指的是扣除負外部效應后的凈收益，因此兩者是比較一致的。
二、關于城市規模和布局的經濟學思考
第一，關于城市規模和城市聚集效應。這是城市經濟學中的一個核心理論問題。在城市經濟學文獻中，已經有過不少理論論證，說明存在最優城市規模(參見托利、克瑞菲爾德，2001;斯特拉斯蔡姆，2001)。但究竟哪種規模的城市具有更好的聚集效應，國內和國外的實證性研究都不多。王小魯和夏小林于1999年發表在《經濟研究》上的一篇論文，通過建立計量經濟模型，并應用中國六百多個城市的數據進行實證分析，發現不同規模的城市具有不同程度的聚集效應(或稱正外部效應、規模收益)和外部成本(或稱負外部效應)。兩者均可以用對數非線性函數來表示，但前者邊際收益遞減，后者則邊際成本遞增。兩者正負相抵后，處在一個廣大區間的絕大部分城市都具有正的凈規模收益(或稱凈聚集效應)。其中規模在100萬至400萬人的大城市，凈規模收益最高，達到城市GDP的17%—19%。超過這個規模區間，凈規模收益逐漸遞減，而規模小于10萬人的城市，則無法發現凈規模收益。
該項研究由此得出結論，中國的大城市不是太多，而是太少;中國應該改變限制大城市而重點鼓勵小城鎮發展的政策，優化城市規模，這將改善資源配置狀況，提高資源利用效率和經濟效益，加速經濟增長。此后10年左右的發展實踐，證實了上述判斷是正確的。
此外，在國外2006年發表的一篇關于中國城市規模的英文論文中，兩位美國布朗大學的經濟學家同樣也使用計量經濟學方法(但模型設定與具體方法非常不同)和中國數據，得到了與王小魯和夏小林類似的結論。他們發現城市的凈聚集效應首先隨著城市規模上升而急劇上升，在達到峰值之后緩慢下降，因此與城市規模之間的關系呈倒U型變化。這與王和夏的發現是非常一致的。他們還發現，隨著城市的產業結構變化，城市的最優規模(凈聚集效應最大)也有不同;當制造業與服務業增加值之比為1時，城市的最佳就業人數規模在127萬人，相當于最優人口規模250萬人左右。而當上述比值為0.6時(適用于更大城市)，最優人口規模約為290-380萬人。他們也因此得到了中國城市的平均規模過小的結論。[!--topsoarnews.page--]
這兩位學者指出，他們使用中國的城市數據進行上述分析，是因為中國城市統計數據的全面性使得計量經濟研究成為可能。他們還特別提出，這是有史以來第一篇使用計量經濟學方法研究城市聚集效應的論文(實際上這篇英文論文比王小魯和夏小林的中文論文晚發表了7年)。
但是城市化涉及方方面面復雜的理論和實踐問題，上述兩篇論文代表了其中一個重要領域的研究，但還有很多重要的問題沒有充分展開。下面就幾個重要的相關問題進行討論。所提出的一些初步判斷還具有假設的性質，有待進一步驗證，提出來供學術界進一步研究。
第二，關于城市的區域布局。上述關于城市聚集效應的結論是就單個城市而言，并沒有涉及城市的空間分布對城市聚集效應的影響。有證據證明，城市的空間分布實際上是具有結構性的。例如Dobkins 和Ioannides (2001)考察了美國1900-1990期間城市的變化，發現在此期間出現的新城市，如果鄰近其他城市的話，則發展較快，而且相鄰城市的增長率是緊密相互依存的。這符合“城市簇”的概念，證明確實存在城市間的空間相互作用。其他研究可參見O’Sullivan 關于中心區理論和中心城市理論的論述(2000)，亨德森關于城市數量和規模分布的研究(2001)，Au and Henderson 關于城市之間存在溢出效應的論述(2006)。
單個城市(或鎮)處在鄰近城市組成的空間結構中，其規模收益會發生很大的改變。舉例說，某些東部沿海地區的小城鎮表現出很強的活力，能夠吸引人口和資本聚集，并能夠發展成為一定規模的城市。而這種情況在大城市分布稀疏的西部地區卻很少看到，那里的小城鎮即使在政府行政措施的推動下，也往往缺乏實質性的發展。其中一個主要原因，是前者往往鄰近大城市，同時交通方便，能夠享受到產業聚集在城市間的溢出效應。例如長江三角洲、珠江三角洲這兩個地區，經濟發展狀況良好，大城市集中，而小城市和小城鎮發展也十分突出，全國的“百強鎮”幾乎無例外地集中在這兩個地區。這兩個地區都具有如下幾個特點(在某種程度上京津唐地區也有近似的潛在優勢)：
a.環繞或毗鄰一個超大規模城市或國際大都市(上海、香港);
b.城市分布密集，除了作為核心的超大城市外，在直徑一、二百公里范圍內還至少有三、四個超過一百萬人的大城市互相依托，加上周邊若干較小規模的城市和鎮，組合成一個由超大城市為核心、大城市為主干、由不同規模的市、鎮組成的城市群結構;
c.大城市之間、大城市與中小城市和鎮之間，有密集的交通網連接，運輸條件便利。對這兩個地區而言，還都具有一個得天獨厚的條件，即地處主要內河入?？冢碛袊H性大港。
處在這樣一個結構中的中小城市和鎮，具有較好的經濟效益和發展動力，是不奇怪的。它們的規模收益來自與大城市之間的協同效應，在地理分布上與大城市臨近但又保持了一定距離。這種情況，與國外的“次城市化”(suburbanization)和城市多中心化現象可能有某種殊途同歸之處。而如果不具備這樣的條件，例如像有些西部省份只有一兩座孤立的大城市，中型城市數量也很有限，那里的小城市和鎮的發展也往往缺乏動力。在這些地區，希望靠行政力量推動孤立的小城市和鎮的發展，來代替大城市的作用，實現城市化，恐怕是不現實的。
在沒有超大城市作為發展中心的地域，由幾個百萬人級別的大城市組成的城市群，可能也是一個較好的發展布局。因此對這些大城市不足的地區而言，比較現實的城市化發展路徑，可能是一方面改善現有大城市的條件，增強其輻射力;另一方面重點改善分布在大城市輻射范圍以內、發展較好的幾個中小城市的基礎設施條件和投資環境，改善城市間交通運輸條件，幫助它們發展成為較大城市;從而逐步形成一個良性的城市群結構。
第三，關于超大城市。如作者過去分析過的，城市規模過大也會導致外部成本(或負外部效應)上升。外部成本至少有相當一部分需要由政府負擔，并不由個人和企業負擔(例如需要由政府來治理環境、清除污染，改善基礎設施以解決交通擁堵問題，付出更大成本解決城市治安問題等等);而居民和企業感受較多的是正外部效應(較高的工資、較容易找到工作、較方便的生活條件、較充分的信息交流、較高的投資回報等等)。這導致收益和成本負擔不對稱。在此情況下，會吸引資金和人口過度流入，使城市超過最優規模，凈收益下降。也就是說，在存在外部成本和外部收益的情況下，市場的自發調節仍然是重要的，但并不總是導致最優結果。
因此對諸如北京、上海這樣的超大規模城市發展問題，政策應當有別于其他城市。解決這個問題，首先要靠合理的城市規劃和管理，防止城市版圖無序地自發膨脹;其次需要疏導，主要是發展鄰近地區的較大城市，改善超大城市周邊地區的城市群結構，減輕超大城市本身的壓力。換言之，是用城市群的協調發展來代替單一超大城市的過度膨脹。但很關鍵的是，在處于同一城市群的相鄰城市之間，既需要形成便利的交通線連接，又需要有不得開發的農田或自然保護區間隔，防止它們逐漸融合成為過大城市。再次，一定的行政控制手段仍然是需要的，例如在一定時期內，此類超大城市的戶籍控制和居民福利不可能無條件地放開。
另外，某些超大城市盡管自身規?？赡芤殉^了通常的最優規模區間，但它仍然可以通過對周邊城市的輻射作用而發揮正的外部效應;即作為城市群的核心，使整個城市群具有較高的整體外部效應，達到結構優化。從這個意義上說，中國如果在中、西部地區也形成兩三個這樣以超大城市為核心的城市群結構，可能會是一個較好的布局，增強整個中西部地區的發展動力。當然，對此還需要進一步研究和論證，并防止在條件不成熟的情況下，搞揠苗助長式的超大城市發展。
另一方面，亨德森(2007)對中國城市發展的警告也非常值得注意。他認為，有必要避免出現過度擁擠的超大城市。但當財政政策和資本市場向某些高行政級別的大城市傾斜的時候，會鼓勵人口向這些城市過度集中。因此，“最廣泛的市場化改革將有助于避免超大城市的出現”。這種情況也是我們經常能夠觀察到的現象。例如北京市實際上享受著許多其他城市享受不到的財政或其他政策優惠、價格優惠，一些省會城市在其本省范圍內可能也享有某些優惠待遇，這些都是導致人口過度集中的因素。上面提到的某些行政性措施，也必須以鼓勵公平競爭的市場政策為前提。
第四，關于小城市和鎮的經濟性。小城市和鎮在地方經濟中有重要的作用。它們可以成為提供地方市場、繁榮農村經濟、連接城鄉商品和物流的集散地和紐帶。一些具有良好成長性的小城市和鎮還將發展成為中型城市，并成為新興城市群的有機組成部分。這樣的小城市和鎮，可以稱為城市化過程中的生長點。它們還將成為接納農村人口向城市轉移中重要的一環。但是小城市和鎮不可能替代大城市在經濟中的作用。
首先，除非是在鄰近大城市的情況下，它們自身的規模缺乏對較大產業投資的吸引力，難以形成產業聚集地，因而也無法提供大量就業機會以吸引人口聚集，難以產生滾雪球的效應。在這種情況下，小城市和小城鎮能夠成為一個較小區域的商業和服務中心，但不大容易成為城市化的新生長點。
其次，與大中型城市相比，小城市特別是鎮，人均占地面積明顯大于大中型城市。按城市的人均建成區面積衡量(市轄區人口/建成區面積)，2007年50萬人以上的大、中型城市為人均73平米，50萬人以下的小城市為人均94平米，縣城為人均121平米，而建制鎮為人均183平米。建制鎮的人均占地面積是大中型城市的2.5倍。如果按市轄區面積衡量(市轄區人口/市轄區面積)，這種級差更為明顯。100萬人以上大城市的人均占地面積為1179平米，50-100萬人的中型城市是2280平米，而50萬人以下小城市的人均占地面積為5596平米，小城市人均占地是大城市的近5倍(建制鎮沒有與城市可比口徑的土地統計)。更詳細的分類數據見表2。
如果假定在今后的城市化過程中，人為減少大城市對人口的吸納量而增加小城市的吸納量，使大城市少吸納一億人，而小城市多吸納一億人，按照所需的市轄區面積算，就意味著要額外多占地44萬平方公里(6.6億畝)，這肯定要包括大量耕地，甚至主要是占用耕地。如果假定建制鎮也多吸納一億人口，還要多占更多的土地。在目前18億畝耕地的“紅線”已經很難守住的情況下，重點發展中小城市和小城鎮的政策無疑會導致大規模突破這一“紅線”。對中國這樣一個土地資源緊缺的國家來說，這樣一種低效利用土地資源的城市化模式是難以承受的。
其三，小城鎮由于達不到經濟規模，一個常見的問題是無力承擔必要的市政建設、基礎設施和公共服務設施投資及運營支出，特別是像城市給排水、供氣供暖、垃圾及污水處理等等耗資很大的設施投資和運營。小城鎮要完善這些功能，人均成本要比大城市高得多。這導致一些小城鎮污水橫流、垃圾成山，生活環境嚴重不良。
此外，一個小城鎮平均人口不到一萬人，即使加上周邊農村人口，也往往不足以讓功能健全的醫院、公交系統、銀行等機構有效率地運行。結果，或者是要靠長期大量的財政補貼來維持這些系統的運行，或者是降低服務標準;例如保持一兩個設備相對簡陋的衛生院、普通中學，一兩條公交線路、一兩個小型金融網點等等，很難達到城市的服務標準。如果小城鎮毗鄰較大城市，居民還可以利用城市的服務設施(盡管不夠方便);反之，則難以對居民的聚集產生足夠吸引力。
第五，關于城市化的動態發展路徑。根據以上分析，中國目前面臨的問題仍然是大城市不足，而不是過多。少數超大城市過于擁擠，恰恰說明其他適度規模的大城市數量不足。允許大城市較快發展，并不單純意味著現有大城市的規模擴張，更主要的是需要形成新的大城市，即需要有一批具備條件的中小城市發展成為大城市。目前全國100萬人口以上的地級(及以上)城市有122個。要使城市化率再提高30個百分點，達到目前發達國家的水平，城市人口需要再增加4億以上。這當然意味著一部分現有的大城市規模會進一步擴展，但更重要的是，需要再逐步形成至少上百個新的百萬人規模的大城市(大部分可能將逐漸穩定在100—200萬人之間，少部分成為更大的城市)。它們大多數需要從現有的中小城市中產生;同時也還需要有一批(也許是兩三百個)有突出的成長性的小城鎮(縣城和建制鎮)生長為新的中小城市。這些發展前景良好的中小城市和鎮，可以看作未來經濟發展的主要生長點。
但這一過程必須是市場選擇的結果。這些中小城市和鎮自身必須發展狀況良好。一般而言，產業、資金、勞動力及人口自然流動的方向，是一個很好的風向標，指示出資源優化配置的方向;這說明這些目的地城市具有較好的經濟效益和發展潛力。政府可以在此基礎上擇優做出重點規劃，并在基礎設施建設等方面對那些具有生長點特征的城市和鎮給以資助。政府的作用應當是幫助消除城市化發展的瓶頸，而不是包辦和代替市場的作用，揠苗助長式的鋪攤子、擴大城市規模。如果全面鋪開，將財政資源大量用在全國數百個中小城市和成千上萬小城鎮的擴張，那么結果可能造成相當一批缺乏凝聚力、缺乏發展后勁的空殼城市，浪費寶貴的投資資金和土地資源，反而可能拖累城市化進程。我們過去曾經在開發區建設、小城鎮建設上不同程度地走過彎路，這些經驗教訓值得認真吸取。
三、關于城市規模的實證分析：國際經驗
城市化是所有發達國家在發展過程中無一例外走過的道路。各國的城市化發展路徑，反映出許多具有共同性和規律性的東西。人口向大城市集中是城市聚集效應導致的結果。這包括由于人口集中和產業集中導致的消費品市場、投入品市場和要素市場容量的擴大和運輸成本的節約，對土地的更有效利用，產業配套能力的增強，基礎設施和生產、金融、信息、技術服務條件的完善，以及技術、知識、信息傳遞、人力資本貢獻等方面的溢出效應。這些因素使大城市具有更高的生產率。而在市場機制的作用下，這會導致對資本、勞動力和人力資本的更高回報，從而吸引人口和生產要素向大城市集中，實現資源的優化配置。實證研究證明，這種聚集效應能夠在一個廣闊的城市規模區間，抵消人口和產業集中對交通、居住和環境帶來的負面外部效應，使其具有正的凈規模收益。
但同時，不同國家在城市集中程度方面，在選擇什么樣的城市化道路、側重什么規模的城市發展方面，又具有不同特點，這往往是各國不同的經濟、地理、人文環境等等影響因素作用的結果。例如，經濟發展程度、人口密度、地理位置和自然環境特征、交通運輸條件、甚至政策因素等等，都有可能對此產生影響。
因此，通過對國際數據的計量經濟分析，找出這些共同性，同時探尋哪些因素導致了各國城市化方面的差異，這對于中國的城市化具有重要的借鑒意義。
經過篩選，作者選擇世界銀行公布的“超過100萬人的城市人口占總人口的比例”(以下稱為城市集中度)作為反映城市規模的指標。在王小魯、夏小林(1999)對中國城市規模的實證研究中，一個最重要的結論是規模在100萬到400萬人之間的大城市，具有最高的凈規模收益，高達城市GDP的17%—19%。超過這個規模區間，凈規模收益緩慢下降，但在一個相當大的范圍內仍然保持正的凈收益。
Au and Henderson (2006) 的文章發現的城市最大聚集效應的峰值大致處在250萬-380萬人規模之間。這恰好處在王、夏估算的100—400萬人區間的中間偏上位置，也明顯在100萬人之上。而且根據他們的發現，城市最大聚集效應的峰值還會隨著城市服務業比重的上升而向更大規模移動?；谏鲜鼋Y論，選擇人口在100萬人以上城市的集中程度作為反映城市集中度的指標，是適當的。這個指標也是世界銀行用來反映城市集中程度的常用指標。
城市集中度是一系列客觀條件變化導致的結果。作者的目的，是考察各國城市集中度的客觀影響因素。因此作者建立一個模型，將經濟發展程度、城市化率、人口密度、交通運輸條件、收入分配狀況、以及不同大洲的地理位置作為可能影響城市規模的解釋變量，進行檢驗。至于政策因素對城市集中度的影響，由于沒有可用數據，無法檢驗。模型包括上述變量的理由如下：
首先，基于對經濟效率的追求，在經濟發展的過程中，市場機制自然導致人口和資源較多地向大城市集中，因此這一過程可能與經濟發展程度有密切關系。
其次，基于城市間協同作用的考慮，一個國家達不到一定的城市化水平，大城市可能難以獨立發展。
第三，人口密度越高，土地資源越是稀缺;而由于大城市人均占地少，可能越會促使人口向大城市集中，以利于節約土地資源。但也可能存在相反的因素，即在人口稀疏的情況下，運輸距離成為更加重要的因素，因此人口更有必要向大城市集中，以形成同城效應。到底哪種因素占上風，還需要實證檢驗來證明。
第四，更好的交通運輸條件也許能在一定程度上替代城市規模的擴大;因為不同城市間的交通越便利，越有可能降低人口向大城市集中的必要性。
第五，收入差距越大，越有可能吸引人口向收入更高的大城市集中。
最后，不同國家的地理位置、自然環境和人文傳統也有可能對城市規模產生或正或負的影響。
為了研究這些因素對城市規模的影響，作者根據世界銀行提供的世界各國數據，進行橫斷面經濟計量模型分析。由于收入水平過低的國家可能在城市化方面缺乏代表性，作者剔除了人均國民收入(GNI)低于2500美元(按購買力平價計)的國家。此外還剔除了數據不全的國家，以及人口規模低于400萬人和國土面積小于2萬平方公里的國家。這是因為人口和國土面積過小，都會限制其對城市規模進行自然選擇的空間。大部分數據的年份為2005—2007年。年份不一致可能降低分析的準確性，但由于多數國家的數據在短期內變化不大，這一問題并不嚴重(資料來源：世界銀行：《世界發展報告2009：重塑世界經濟地理》中文版，清華大學出版社;《2008年世界發展指標》中文版，中國財政經濟出版社)。
根據上面的假設，分別建立線性函數和非線性二次函數模型：
其中，
因變量m可以稱為“城市集中度”，是指100萬人以上的大城市人口占全國總人口的比例;
y是人均國民總收入(人均GNI)，按購買力平價(PPP)美元計算，代表經濟發展水平;
u是城市化率，即城市人口占本國總人口的比例;
d是人口密度，即每平方公里國土面積的人口數;
r是路網密度，即每百平方公里國土面積的鐵路和公路公里數，其中鐵路按其與公路的平均運輸能力之比，以14.7的經驗系數折算為等同公路長度;
g是各國收入(或消費)基尼系數，反映收入差距大小;
aa是美大(美洲和大洋洲國家)虛擬變量(相應國家取值為1，其余為0);
ns是東北亞國家的虛擬變量;
eu是歐洲虛擬變量。
不設虛擬變量的本底樣本為除東北亞以外的亞洲國家和非洲國家。
表3是robust回歸結果。兩個函數的調整R平方都達到0.64左右;但函數(1)(線性函數)大部分變量的估計值都具有統計顯著性，而函數(2)(非線性函數)的多數變量不具有顯著性。通過對各國城市集中度的擬合值和實際值進行對比，發現線性函數平均誤差為-2個百分點，遠低于非線性函數的平均誤差(19個百分點)，說明前者較好地擬合了實際情況。因此我們顯然應該接受線性函數的估計。
此外，在初步回歸分析中，基尼系數雖然得到正的估計值，但t值過低，不能確定對城市規模有影響。檢驗接受零假設，因此已從模型中剔除。
上述回歸結果說明，一個國家的經濟發展水平(人均GNI)和城市化率都對城市規模有顯著的正影響(兩者統計顯著性分別達到1%和5%水平)，證明隨著經濟發展和城市化率提高，大城市在經濟中的作用會隨之上升，使大城市人口在總人口中的比例隨之顯著增加。這是一個一般趨勢。
人口密度也表現出一定的正影響(未達到顯著水平，但特征檢驗拒絕零假設)，顯示在人口稠密、因而土地資源緊缺的情況下，人口更有向大城市集中的需要。這種情況符合常識判斷，因為在土地緊缺的情況下更需要節約土地資源，而大城市人口密度高，有利于土地資源的節約。
相反，交通運輸條件(路網密度)具有顯著的負影響，說明良好的交通運輸條件可以在一定程度上對城市集中度產生替代作用;不過不能根本改變人口向大城市集中的趨勢。
此外，包括美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國等在內的美洲、大洋洲、和東北亞國家，都顯示出比歐洲和其他亞非國家有更高的城市集中度。在其他條件相同的情況下，它們的大城市人口比例較之作為參照系的其他亞非國家高出10個百分點以上(顯著程度分別達到1%和5%)。相反，歐洲國家的城市集中度相對較低，平均低于參照系約4個百分點。這可能與各國的自然地理環境以及人文傳統有關，對此還有待進一步的深入研究。
基于以上回歸得到的影響系數，我們能夠對中國未來的城市集中度進行預測。為此需要建立若干假設條件。首先，假設2008-2020年期間，中國的人均國民收入(PPP)以平均7%的速度增長，從2007年的人均5370美元上升到12941美元。其次，假設同期城市化率每年提高1個百分點，從45%上升到58%。第三，假設人口以每年0.5%的速度增長，使人口密度從138人/平方公里上升到147人/平方公里。第四，路網密度2020年比2007年提高1倍，達到99公里/百平方公里。與此相比，1998-2008年這10年期間城市化率每年實際提高了1.2個百分點，人口自然增長率為年均0.63%，路網密度總共提高了1.17倍。
而在2021-2030年期間，假設人均國民收入(PPP)以年均6.5%的速度增長，在2030年達到24292美元;城市化率每年提高0.8個百分點，2030年達到66%;人口以每年0.3%的速度增長，使人口密度升至151人/平方公里;路網密度在2021-2030年期間比2007年再提高1倍，達到148公里/百平方公里(作為對照，2007年美國的路網密度為107公里/百平方公里，日本為417公里/百平方公里，數據均來自世界銀行，2009)。
基于這些條件，對2020和2030年中國的城市集中度預測結果見表4。表中前三列數字分別為各影響因素的實際值和估計值，后三列數字是各影響因素對城市集中度貢獻的百分點，最下面一行是各影響因素的加總，即相應年份的城市集中度預測值。
2007年，中國實際的城市集中度為20.4%(即全國20.4%的人口居住在100萬人以上規模的大城市)，低于世界平均水平(2005年為24.6%)。而表4的預測值顯示，在當前條件下，更加合理的城市集中度約在30%左右，比實際的集中度高出近10個百分點。世界銀行的一項研究報告認為，有幾個東亞國家(特別是韓國)以及拉丁美洲的城市集中度相對于其目前的發展階段而言過高了;而中國目前則存在著城市規模過小的問題(印德爾米特·吉爾、霍米·卡拉斯，2008)。關于后一點，王小魯、夏小林1999年的研究和Au and Henderson 2006年的研究都得到了相同的結論。表3的2007年預測值與這些研究結論是一致的。
根據表中的預測值，中國2020年的城市集中度將達到34%，到2030年達到39%。相比于現在的實際情況，大城市的比例要有大幅度的提高。但盡管如此，仍然遠低于日本和韓國目前的城市集中度(分別為48%和51%)，也低于美國現在的城市集中度(43%)。
根據表4的預測，中國居住在100萬人以上大城市的人口，到2020年應達到4.8億人，比2007年有大幅度增加(2007年實際值僅為2.7億人)。中小城市和小城鎮人口為3.4億人，比2007年的實際值略有增加。全國大城市人口、中小城市和小城鎮人口、農村人口三者的比例將為34：24：42。
到2030年，大城市要達到5.6—5.7億人。大城市人口、中小城市和小城鎮人口、農村人口三者比例將為39：27：34。
考慮到目前實際的城市集中度明顯偏低，而調整需要較長時間，未來10年(到2020年)不大可能達到預測值。這一預測只是基于國際經驗反映出一個比較合理的城市集中度，而不說明城市規模變化的實際路徑。假定到2020年城市集中度只達到30%而不是預測的34%，也意味著100萬人以上的大城市人口要比2007年增加1.3—1.4億人。這意味著新增加的城市人口將主要集中在大城市(其中也包括農村人口進入中小城市，而中小城市人口進入大城市這種置換)。而到2030年，100萬人以上的大城市人口將比2007年增加3億人，大城市數量可能將比2007年增加150座以上，其中顯然也會包括一部分特大城市和幾個超大城市。同時，估計也會有幾百個小城鎮發展成為新的中小城市。
屆時，全國城市人口的重心，除了繼續集中在長三角、珠三角、京津冀(環渤海)這三個東部增長極以外，還有可能新增兩三個以中、西部超大城市為核心的增長極(例如成渝地區、武漢地區等)。其他各地區，有可能出現一批以特大城市或大城市為中心的次級增長極。
四、結論
本文認為，我國在改革以前忽視和限制城市發展的政策阻礙了經濟發展。改革開始后實行并延續到90年代的“嚴格控制大城市規模，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”的政策比以前是一個很大的進步，但仍然是不均衡的，導致大城市發展滯后，城市平均規模偏小，城市經濟效益偏低。從90年代后期至今的城市化政策基本上體現了“大中小城市和小城鎮協調發展”的路徑，使這一時期的城市化進程明顯加快、資源配置效益上升。在這期間，大城市、尤其是特大城市的發展明顯加速，說明大城市具有更好的規模收益，反映了市場調節下城市聚集效應自然導致的結果。
但是，單純強調發展大城市也是不夠的。不同規模的城市之間有協同效應。從城市的區域布局角度看，一個以特大或超大城市為中心、由幾個100萬人口級別的大城市組成的城市群，是一個更有利于周邊中小城市和小城鎮發展的空間結構。后者的發展也能夠進一步改善城市群的結構，減輕中心城市的人口壓力，使中心城市的溢出效應得以充分發揮。此外，對像北京、上海這樣超過1000萬人的超大城市，也需要有一定的手段，防止其過度擴張。這首先需要完善公平競爭的市場政策，避免向超大城市傾斜的財政、金融、資本市場和價格政策。另一方面，積極促進周邊次一級大城市的發展，是減輕超大城市擴張壓力的重要途徑。目前中國面臨的問題仍然是大城市不足，而不是大城市過多。
中小城市和小城鎮在經濟中占有重要地位，但它們的發展不可能代替大城市的發展。尤其在當前條件下，遠離大城市的小城市和小城鎮由于缺乏聚集效應，對投資和人口的吸引力不足，能夠創造的就業機會有限，往往難以獨立發展起來。而且它們的基礎設施和公共服務系統的人均投資和運營成本比大城市更高，人均土地占有量更大，整體經濟效益明顯低于大城市。如果采用行政手段將資源過度配置在小城市和小城鎮，可能導致資源的大量浪費，包括過多占用土地資源，從而延緩城市化進程。要想促使小城市和鎮發展，首先需要有大城市的健康發展。
大城市發展并不意味著單純擴大現有大城市規模，更主要的是要形成更多的大城市。就動態過程而言，這需要成百座中小城市進一步發展，加入大城市的行列。但這主要還是個市場選擇的過程，政府只能是幫助有良好成長性的中小城市合理規劃、改善基礎設施條件、加快發展，而不應全面鋪開，動用行政資源去推動現有的幾百座中小城市和成千上萬小城鎮擴張。
在城市規模合理化方面，借鑒國際經驗是非常重要的。本文使用各國數據，對影響城市規模的各種因素進行了計量模型分析，發現城市集中度(100萬人以上規模的城市人口占總人口的比重)與若干影響因素相關。它會隨著經濟發展水平提高和城市化程度提高而上升。人口密度也對城市集中度有正的影響(人口較密集的國家，通常城市集中度較高)。反之，良好的交通運輸條件能夠在一定程度上降低城市集中度，但不能根本改變人口向大城市集中的趨勢。城市集中度還和各國在各大洲的地理分布有重要關系。
根據模型分析結果所做的預測顯示，按國際常例中國在2007年的城市集中度應達到30%，而不是現在的20%。中國2020年的城市集中度預測值為34%(由于目前的集中度過低，作者認為2020年實際可能達到30%)，2030年為39%。這仍然低于日、美等發達國家，盡管高于歐洲國家。這意味著中國未來新增城市人口仍將主要進入超過100萬人的大城市。到2030年，超過100萬人的大城市可能將新增150座以上，其中也包括一部分特大和超大城市。
政府在城市化過程中應該扮演什么角色是一個非常重要的問題。在市場機制的作用下，城市化和大城市的發展，都反映了城市聚集效應帶來的資源配置優化的結果。正是因為城市(特別是大城市)具有更高的經濟效益，才會吸引投資和人口集中，導致進一步的聚集。政府政策在總體上應該順應這一趨勢，而不是試圖用行政手段替代和改變這一趨勢。
但市場調節在城市發展中也有失效之處。首先，沒有政府參與，城市基礎設施建設可能會落后于城市發展，從而制約城市的健康發展。其次，沒有合理規劃的城市無序發展，會造成城市內部和城市間布局混亂，導致負外部效應迅速上升，交通擁堵、環境污染、不合理占地等問題突出。再次，由于城市的負外部效應不完全由企業和居民個人負擔，會導致城市規模過度膨脹，以致少數城市超出最優規模范圍，導致資源配置效益和宜居性下降、外部成本上升。
因此，在城市化過程中，政府需要擔負如下職責：
第一，為城市的發展提供良好的基礎設施配套建設。城市基礎設施建設需要根據城市的自身發展趨勢，在科學預測的基礎上具有超前性，但又不能憑主觀意愿而隨意“超前”，導致投資大量浪費。
第二，一個城市需要基于對城市未來發展的科學預測，對城市的功能分區、市政建設、公共設施和道路布局等進行合理規劃。城市規劃需要反復論證，充分透明，廣泛征求專業人士和社會各界意見，具有科學性、超前性和經濟合理性。
第三，對于全國各地的城市空間布局規劃和相應的城市間交通等基礎設施建設規劃，更需要強調科學性、經濟合理性、透明性、公眾性、超前性，與市場導向的城市發展方向相協調，為大城市發展留出足夠的空間，同時顧及中小城市及小城鎮的協調發展。特別要有利于形成空間結構和布局合理的城市群。
第四，對于個別超千萬人口的超大城市擴張，需要通過合理規劃進行疏導，特別注重超大城市周邊地區的次級大城市有序發展，從而減輕超大城市的壓力。同時配合以其他必要的限制措施。但重要之點在于，只有更多的百萬人級別的大城市得到合理發展，才能有效減輕個別超大城市的膨脹壓力。
第五，城市政府最重要的職責在于提供城市公共服務。這包括盡早實現全民覆蓋的(包括城市各階層居民和外來移民在內的)社會保障和文化教育、醫療衛生、住房、公共安全等服務，實現城市的和諧發展。城市政府應當及早實現職能轉換，從過分追求GDP、過分熱衷于固定資產投資和擴大財政收入、過多參與產業決策和干預市場的“經營性政府”，轉向服務型政府;從不受公眾監督的管理者，轉變為財政公開、運作透明、接受公眾監督的城市公仆。(作者：王小魯 中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所副所長
