逢雨必澇”，怨天？怨地？怨政府？
時間：2011-07-13 13:01:36
來源：南方日報
■大城市會更頻繁地成為暴雨襲擊的中心
■城市的很多涉水工程，或者處在洪澇風(fēng)險區(qū)的工程一直沒有洪水影響評價體系
■應(yīng)急預(yù)案不能只是擺在領(lǐng)導(dǎo)的面前，而是要告訴所有的老百姓
■新的城市防洪規(guī)范制訂已近尾聲，將統(tǒng)一防洪和排澇，不日即送國務(wù)院
“上帝一咆哮，城市就洪澇”。
上周，一場超強(qiáng)暴雨肆虐中國南方，奪去了近百條生命，暴雨猛于礦難了。
中國城市“逢雨必澇”的怪狀，持續(xù)經(jīng)年，并有愈演愈烈之勢，此輪暴雨所經(jīng)城市亦幾成澤國，在廣州，1.3萬輛汽車遭遇雨洪沒頂之災(zāi)，更引發(fā)超億元的巨額賠償爭議。
從來只在科學(xué)家預(yù)測模型里出現(xiàn)的極端氣候的災(zāi)難性后果已經(jīng)兵臨城下。除了追問氣候變暖的不可逆的天災(zāi)因素外，民眾對氣象部門的預(yù)警不力普遍指責(zé)，更是對城市公共設(shè)施的孱弱乃至失效，憤慨不已。
我們的城市怎么了？究竟什么環(huán)節(jié)制約了難題的解決？南方周末記者問計于國內(nèi)市政工程設(shè)計、城市規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域的權(quán)威專家，以求灼見。而城市水災(zāi)害的概念再度被迫切呼吁提上主政者的案頭。
●受訪者：
●程曉陶 水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心副主任
●謝映霞 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院工程規(guī)劃所所長
●王 軍 北京市規(guī)劃設(shè)計研究院副總工程師
●車 伍 北京建筑工程學(xué)院環(huán)境工程系教授
天災(zāi)還是人禍？
南方周末：上周的一場暴雨引發(fā)全國性災(zāi)害，僅僅歸咎于極端氣候頻發(fā)的自然原因，夠嗎？
車伍：自然原因是很難避免的，但不能都以之為推脫的借口。我們需要反思的是，哪些是我們應(yīng)該做好卻沒有做好的，這牽涉到認(rèn)識問題、技術(shù)問題、體制管理問題、發(fā)展規(guī)劃問題、經(jīng)濟(jì)投入問題等等。災(zāi)難提醒我們，這些都需要一場革命來推動。
程曉陶：呼吁了多年的城市水災(zāi)害概念，現(xiàn)在一一驗證了。
因為城市熱島效應(yīng)，大城市正頻繁地成為暴雨襲擊的中心。過去城市規(guī)模有限，城市結(jié)構(gòu)也比較簡單，雨水排出去相對容易。現(xiàn)在城市迅速擴(kuò)張，城區(qū)不透水的硬化面積增大，雨水的自然滲透能力降低，內(nèi)澇的特點也變得更為迅猛。尤其，現(xiàn)在城市空間的立體開發(fā)，地下停車場、地下旅店、地下倉庫，還有地下商店街、地鐵運(yùn)營系統(tǒng)等等，成為易受暴雨洪澇襲擊的高風(fēng)險區(qū)域。這些新特點都是以前沒有的，所以我們要有新的模式來應(yīng)對，實際上也不是新問題了，這些年不少省會城市出現(xiàn)內(nèi)澇情況。
車伍：2007年重慶暴雨災(zāi)難之后，我們?nèi)嵉乜疾欤桶l(fā)現(xiàn)，重慶的城區(qū)往山地延伸，山坡的位置會加速雨洪，而地下的管道設(shè)施又沒跟上，地面行洪的河道又受到了破壞，一旦超標(biāo)暴雨來襲，城市受澇的風(fēng)險就很大，這實際上也是城市化中的通病。
南方周末：以前對于城市暴雨的應(yīng)對是什么舊模式？
程曉陶：以前提到城市洪水，多半是外洪、江河泛濫、山洪暴發(fā)，措施也多是城市外圍的河道溝渠建設(shè)和堤壩的加固，城市內(nèi)澇，一直是個模糊的概念，現(xiàn)有的城市規(guī)劃主要是沿用抵御外洪的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。日本上個世紀(jì)80年代的一次城市水災(zāi)死了八十多人，兩萬多輛小汽車受災(zāi)，比廣州這次還要嚴(yán)重，從那以后就樹立了“城市型水災(zāi)”的概念，我們也不能再繼續(xù)等待了。
車伍：十幾年前，我做城市雨水研究，別人都會覺得，雨水直接排了不就得了。
我們現(xiàn)在有防洪規(guī)劃，只是為了防，為了排，完全是為了應(yīng)付。而國外，比如美國，在城市建設(shè)上強(qiáng)調(diào)源頭和最初的設(shè)計，所謂的“第一影響開發(fā)”，提倡綠色基礎(chǔ)設(shè)施，著力于整個城市的生態(tài)系統(tǒng)。我們還在重復(fù)發(fā)達(dá)國家的老路，理念還很落后，仍停留在管渠的建設(shè)上，以排為主，結(jié)果排不勝排，災(zāi)害不斷。
所以說，這種簡單的排放的模式需要一場革命，包括理念、技術(shù)的革命、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的革命、法規(guī)的革命、管理的革命一整套系統(tǒng)，才能緩解這種災(zāi)害。
管道標(biāo)準(zhǔn)不是惟一
南方周末：現(xiàn)在城市的排水管道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，往往是一年一遇或者三年一遇，是不是標(biāo)準(zhǔn)太低了？
王軍：對于城市“澇”的概念一直還沒有一個明確的說法，所以就城市而言，只能依賴排水管道的標(biāo)準(zhǔn)。一般標(biāo)準(zhǔn)是1-3年一遇，重點地區(qū)是3-5年一遇。一年一遇的標(biāo)準(zhǔn)抵御的只是每小時30-40毫米的降雨。而這些至今仍用的是上世紀(jì)90年代的城市排水設(shè)施規(guī)劃規(guī)范。
謝映霞：我們正在呼吁，希望盡快出臺城市防澇標(biāo)準(zhǔn)。究竟這水積留在城市里到了多大程度，多長時間內(nèi)排放不出，才算得上澇，都說不清楚。沒有標(biāo)準(zhǔn)，是積水，還是內(nèi)澇，你沒法去定性，自然就沒法去界定責(zé)任。而許多老城區(qū)的管道標(biāo)準(zhǔn)甚至還是解放初期按照蘇聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)沿用下來的，當(dāng)時考慮的更多是經(jīng)濟(jì)合理的標(biāo)準(zhǔn)。
南方周末：如果只是提高排水管道的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，會不會就一勞永逸？
程曉陶：對于防洪標(biāo)準(zhǔn)，也沒法就說統(tǒng)一一個硬性標(biāo)準(zhǔn)全國通行，一般也就是設(shè)立一個范圍值，這樣經(jīng)濟(jì)好、意識足的城市取上限，而很多城市可能就會取下限。
新區(qū)建設(shè)還好辦，可是老城區(qū)的困難就很大，管網(wǎng)已經(jīng)埋在地下了，地面之上已經(jīng)是高樓林立，這個成本是巨大的。
王軍：按道理說，城市排水標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著城市的發(fā)展而相應(yīng)提高，但城市規(guī)劃設(shè)計時也有個損益比的考慮，提高標(biāo)準(zhǔn)所能避免的損失和需要的投資之間也有個平衡的問題，至于超標(biāo)的暴雨，往往是短時間的，可能沒法說什么標(biāo)準(zhǔn)就是一定不出問題的，我覺得問題的關(guān)鍵更在于有沒有應(yīng)急的預(yù)案，這個預(yù)案有沒有貫徹到位。
車伍：我國總體上標(biāo)準(zhǔn)是偏低的，而且有些地方標(biāo)準(zhǔn)在實施上可能打折扣。但要指出的是，一味提高標(biāo)準(zhǔn)也不科學(xué)，管道的維護(hù)也很不到位。我們曾經(jīng)對許多城市的排水管道的雨水口，做過實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)太多的雨水口總是堵塞，如果堵塞，你再高標(biāo)準(zhǔn)的排水管道也形同虛設(shè)，所以北京這幾年，每到雨季來臨，都要主動地對上萬管道的雨水口進(jìn)行疏通。
政府責(zé)任有多少？
南方周末：各地似乎一直在改造排水管道，為什么仍然效果不彰？
程曉陶：一方面說，政府應(yīng)該高度重視這件事，要有持續(xù)的投入，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但現(xiàn)在往往還是大災(zāi)之后才有大治。比如濟(jì)南2007年的那場暴雨一下死了三四十人，政府才開始研究和加大投入。而不出事之前，政府往往關(guān)注更迫切的事，比如交通擁堵、環(huán)境污染，那些是大家每天都見的煩惱。而這種水災(zāi)畢竟是多少年才會遇到的事情，政府總是在受到輿論的指責(zé)后才會采取行動。
南方周末：城市防洪的管理體制上，是不是也有問題？
程曉陶：過去城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城建部門管理的，但是，水要排出去又進(jìn)入了水利系統(tǒng)的管理范圍。城市向農(nóng)村急速擴(kuò)展又衍生出一些問題：擴(kuò)出來的這部分防洪歸誰解決？
現(xiàn)在有的城市已經(jīng)改為水務(wù)一體化管理了，但是即使改了也還是有分工的。比如說上海有水務(wù)局，但排水系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)營還要有排水公司具體操作。一些問題難免會陷入扯皮、推諉的狀態(tài)。比如水利部門和城建部門關(guān)于防洪系統(tǒng)與排水系統(tǒng)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的計算方法都是不一樣的。水利部門是用水位來計算，而城建部門是按降雨量來計算的。兩者也沒有絕對的換算值。
南方周末：排水設(shè)施久治不愈，可不可以去追究政府的責(zé)任？
程曉陶：談及問責(zé)，其實是個復(fù)雜問題。日本在上世紀(jì)快速發(fā)展中，老百姓也會有很多指責(zé)，受災(zāi)了就與政府打官司，要求賠償。但一般起訴的官司都不會打贏。理由是沒有人能在短期內(nèi)把一個防洪的體系修建起來，這必須是一個較長的過程。如果在這個過程中遭遇了洪水，難免有一些人會受到損失，這還是天災(zāi)而不能簡單歸因為人禍。如果將天災(zāi)都認(rèn)定為人禍，政府有限的稅收就要大量用于補(bǔ)償，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)就會受到影響，對社會不利；要不影響基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，又要承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，那么政府只有增加稅收，這也會出現(xiàn)很多問題，所以不能輕易地把天災(zāi)說成人禍。政府可以做的改進(jìn)是應(yīng)該制定更為完善的治水計劃，并公布于社會，接受監(jiān)督，其次也要把客觀存在的風(fēng)險告訴百姓，以指導(dǎo)社會采取合理的自我防范措施。我們所謂的應(yīng)急預(yù)案不能只是擺在領(lǐng)導(dǎo)的面前，而是要告訴所有的老百姓。
“馬屎皮面光，里面一包糠”
南方周末：有民眾批評我們在城市規(guī)劃上，總是輕地下，而重地上。
謝映霞：這也的確是個問題，太重視城市表面的建設(shè)，地下的建設(shè)跟不上。主政者都希望高樓林立，而對于看不見的地下管線，加上強(qiáng)暴雨也是小概率的事件，往往重視不夠。我們在替一些城市做規(guī)劃，一旦遇到投入有限，被精簡或拿掉的部分往往總是地下的部分。
另外是規(guī)劃執(zhí)行的力度。實際情況中，為了經(jīng)濟(jì)效益，不按規(guī)劃的事件時有發(fā)生。
車伍：中國很多城市的地下規(guī)劃，用一句俗語是“馬屎皮面光，里面一包糠”。表面來看是超級現(xiàn)代，但地下就差遠(yuǎn)了。其實在城市發(fā)展中，排水設(shè)施這些地下部分更應(yīng)該是百年為計的，要有延續(xù)性，甚至比地上設(shè)施需要更精心的設(shè)計和規(guī)劃，因為你后期推倒重來，意味著付出的代價更為龐大。
程曉陶：日本后期為了應(yīng)對城市水災(zāi)，在大阪和東京修建地下河，因為地下空間已經(jīng)利用很充分了，甚至將地下河修到地下27米深，東京更是深達(dá)60米，正是這些看起來投入巨大的不斷被強(qiáng)化的措施才能保證城市的安全。
要“環(huán)評”，也要“洪評”
南方周末：廣州暴雨災(zāi)害事件中，因為施工工地的違規(guī)建設(shè)，許多排水設(shè)施受到破壞，也影響了排澇效果，為什么會這樣？
程曉陶：現(xiàn)在一些重大工程上馬，都已經(jīng)硬性要求必須做環(huán)境影響評價，不過關(guān)就不能上馬，但我們城市的很多涉水工程，或者處在洪澇風(fēng)險區(qū)的工程卻一直沒有洪水影響評價體系。
這是我們正在想建立的一個制度，這是很有必要的，因為有時候你要修一座橋，修好之后發(fā)現(xiàn)它會阻水，怎么辦？這種評價分兩個方面，一個是你會對洪水有什么影響，會不會導(dǎo)致洪水，或者增加可能性和轉(zhuǎn)移給其他地方。再一個是洪水會給你帶來什么影響。但這個制度，怎么評價，什么程序來評，什么人來評價都是問題。
我們1998年的防洪法里已經(jīng)說了要做這個，但是這套制度至今還是不完善。不過現(xiàn)在很多河道管理部門已經(jīng)做了，但城市內(nèi)部還沒有開始。看起來這個問題也得面對，2008年那次上海被淹，很大程度上是因為建設(shè)施工把排水管挖斷了。
南方周末：對于逢雨必澇，有沒有什么切實可行的建議？
程曉陶：我們最近在編城市防洪的新規(guī)范，已經(jīng)開始將防洪和排澇統(tǒng)一起來考慮。2002年啟動至今，目前已接近尾聲，快要遞送國務(wù)院了。以前的規(guī)范偏重工程層面，現(xiàn)在的新規(guī)范將在工程建設(shè)之外，把預(yù)警、調(diào)度等非工程的層面也囊括起來。
我們的城市洪澇應(yīng)急體系，現(xiàn)在看起來和國外的差距還很明顯，我們現(xiàn)在總是籠統(tǒng)地提紅色還是橙色響應(yīng)級別，而在日本，已經(jīng)做到具體地區(qū)具體針對性設(shè)置響應(yīng)級別的水平，并且會第一時間明確地反饋到公眾中去。
