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2025年03月12日
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為土地經營權規(guī)范有序流轉提供制度保障
據農業(yè)農村部網站消息，農業(yè)農村部發(fā)布《農村土地經營權流轉管理辦法》，自2021年3月1日起施行。《辦法》出臺的背景是什么？對農村土地經營權流轉有哪些新規(guī)定？記者就相關問題采訪了農業(yè)農村部負責人。
問：為什么要修訂出臺《農村土地經營權流轉管理辦法》？
答：現行的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》是農業(yè)部2005年頒布實施的，至今已有16年，該辦法對于規(guī)范農村土地流轉發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，中央出臺了一系列相關政策措施。2014年中辦、國辦印發(fā)《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》；2015年農業(yè)部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局印發(fā)《關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見》；2018年第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過新修改的《農村土地承包法》。這些政策法律確立了農村承包地“三權”分置框架，規(guī)范了農村土地經營權流轉，賦予了土地經營權融資擔保等權能，并要求建立工商企業(yè)等社會資本流轉土地經營權準入監(jiān)管制度，具體辦法由國務院農業(yè)農村主管部門規(guī)定。綜上，2005年出臺的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》許多條款已不適應新的形勢和法律政策要求，需要及時修改。2019年以來，農業(yè)農村部組織有關方面對其進行修訂，并廣泛征求了社會各界意見，根據各方反饋意見進一步完善后，出臺了《農村土地經營權流轉管理辦法》。
問：與原辦法相比，新《辦法》新在哪里？主要增加了哪些內容？
答：《農村土地經營權流轉管理辦法》是適應新形勢新實踐新要求制定的，延續(xù)了中央一貫的政策基調，遵循了《農村土地承包法》的立法精神。
新《辦法》的“新”主要體現在三個方面：
一是落實“三權”分置制度，采用了新名稱。按照集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權”分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經營權流轉，將規(guī)章名稱修改為《農村土地經營權流轉管理辦法》，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，主要就平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，增加了一些具體規(guī)定，有助于進一步放活土地經營權，使土地資源得到更有效合理的利用。
二是貫徹加強監(jiān)督管理要求，作出了新規(guī)定。落實《農村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的審查審核具體規(guī)定，以及建立風險保障制度的要求，以更好地保障流轉雙方合法權益。
三是圍繞強化耕地保護和糧食安全，補充了新內容。落實習近平總書記最新重要指示精神和國務院辦公廳《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》要求，新《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生產的內容。
問：我們在一些地方看到，土地經營權流轉后，有些糧田沒有種糧，有的甚至出現非農建設行為，新《辦法》對于避免這些問題有何具體規(guī)定？
答：當前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，提出要扎緊耕地保護的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。貫徹落實中央要求，新《辦法》作出了相應規(guī)定。一方面，嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經營權流轉要確保農地農用，優(yōu)先用于糧食生產，要將經營項目是否符合糧食生產等產業(yè)規(guī)劃作為審查審核的重點內容, 各級農業(yè)農村部門要加強服務，鼓勵受讓方發(fā)展糧食生產。另一方面，堅決制止耕地“非農化”，明確土地經營權流轉的受讓方應當依照有關法律法規(guī)保護土地，禁止改變土地的農業(yè)用途；禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。
問：中央文件和國家法律規(guī)定，對工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權要建立資格審查、項目審核制度，請問新《辦法》對此有什么具體規(guī)定？
答：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，工商企業(yè)等社會資本是重要力量。近年來，各地積極引導和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、加強農村基礎設施建設、促進農民增收等方面發(fā)揮了積極作用。但也出現了部分工商資本大規(guī)模流轉耕地后，加劇“非糧化”傾向等問題，有的甚至存在改變耕地農業(yè)用途的情況。新修改的《農村土地承包法》明確要求建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。貫徹落實法律和政策要求，新《辦法》對建立健全工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的準入監(jiān)管制度作了詳細規(guī)定，明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度，并規(guī)定了審查、審核的一般程序，引導工商企業(yè)等社會資本規(guī)范流轉土地經營權。同時，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據本辦法，結合本行政區(qū)域實際，制定審查審核的實施細則。
問：市場經濟條件下，土地經營權流轉中存在一定風險，有的毀約，有的合同主體經營主體“跑路”，請問新《辦法》對此有什么防范措施？收取風險保障金是否會增加經營主體負擔？
答：受市場波動、自然災害等多種因素影響，農業(yè)生產經營存在一定風險，特別是近年來糧食等農產品生產比較效益下降，導致一些經營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。為了更好保障流轉雙方的合法權益，新《辦法》專門增加了加強流轉風險保障的相關內容。
一是要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防范制度。
二是鼓勵各地建立多種形式的土地經營權流轉風險防范和保障機制。如鼓勵流轉雙方在土地經營權流轉市場或農村產權交易市場公開交易，簽訂規(guī)范的流轉合同，明確雙方的權利義務；鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務，等等。
三是明確有條件的可以設立風險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經營權流轉風險保障金制度，取得了較好的效果。但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經營主體負擔，新《辦法》不要求統(tǒng)一設立風險保障金，只是規(guī)定涉及整村（組）土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目可以設立風險保障金，但具體額度由流轉雙方協(xié)商。
問：新《辦法》對各地建立健全準入監(jiān)管制度，加強土地經營權流轉規(guī)范管理作了明確規(guī)定，這會不會提高土地流轉的門檻，讓那些原本想流轉土地的經營主體增添顧慮，甚至退避三舍？
答：新《辦法》出臺是為了進一步規(guī)范農村土地經營權流轉行為，為保護廣大承包農戶和各類新型農業(yè)經營主體的合法權益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉、捆住守法遵規(guī)經營主體的手腳。在要求地方建立健全準入監(jiān)管制度的同時，新《辦法》也明確要求各地建立土地經營權流轉市場或農村產權交易市場，建立健全運行規(guī)則，開展土地經營權流轉政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務，引導和促進土地經營權規(guī)范、有序流轉。
下一步，農業(yè)農村部將指導各地認真學習貫徹中央精神，全面準確把握新《辦法》要求，加強組織領導，強化管理和服務，完善工作機制，為流轉雙方創(chuàng)造健康、公平的市場環(huán)境，促進農村土地資源優(yōu)化配置，加快農業(yè)農村現代化。
中華人民共和國農業(yè)農村部令
2021年 第1號
《農村土地經營權流轉管理辦法》已經農業(yè)農村部2021年第1次常務會議審議通過，現予發(fā)布，自2021年3月1日起施行。
部長 唐仁健
2021年1月26日
農村土地經營權流轉管理辦法
第一章 總則
第一條 為了規(guī)范農村土地經營權（以下簡稱土地經營權）流轉行為，保障流轉當事人合法權益，加快農業(yè)農村現代化，維護農村社會和諧穩(wěn)定，根據《中華人民共和國農村土地承包法》等法律及有關規(guī)定，制定本辦法。
第二條 土地經營權流轉應當堅持農村土地農民集體所有、農戶家庭承包經營的基本制度，保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，遵循依法、自愿、有償原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方流轉土地經營權。
第三條 土地經營權流轉不得損害農村集體經濟組織和利害關系人的合法權益，不得破壞農業(yè)綜合生產能力和農業(yè)生態(tài)環(huán)境，不得改變承包土地的所有權性質及其農業(yè)用途，確保農地農用，優(yōu)先用于糧食生產，制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。
第四條 土地經營權流轉應當因地制宜、循序漸進，把握好流轉、集中、規(guī)模經營的度，流轉規(guī)模應當與城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農業(yè)科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業(yè)社會化服務水平提高相適應，鼓勵各地建立多種形式的土地經營權流轉風險防范和保障機制。
第五條 農業(yè)農村部負責全國土地經營權流轉及流轉合同管理的指導。
縣級以上地方人民政府農業(yè)農村主管（農村經營管理）部門依照職責，負責本行政區(qū)域內土地經營權流轉及流轉合同管理。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內土地經營權流轉及流轉合同管理。
第二章 流轉當事人
第六條 承包方在承包期限內有權依法自主決定土地經營權是否流轉，以及流轉對象、方式、期限等。
第七條 土地經營權流轉收益歸承包方所有,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
第八條 承包方自愿委托發(fā)包方、中介組織或者他人流轉其土地經營權的，應當由承包方出具流轉委托書。委托書應當載明委托的事項、權限和期限等，并由委托人和受托人簽字或者蓋章。
沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉承包方的土地經營權。
第九條 土地經營權流轉的受讓方應當為具有農業(yè)經營能力或者資質的組織和個人。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優(yōu)先權。
第十條 土地經營權流轉的方式、期限、價款和具體條件，由流轉雙方平等協(xié)商確定。流轉期限屆滿后，受讓方享有以同等條件優(yōu)先續(xù)約的權利。
第十一條 受讓方應當依照有關法律法規(guī)保護土地，禁止改變土地的農業(yè)用途。禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。
第十二條 受讓方將流轉取得的土地經營權再流轉以及向金融機構融資擔保的，應當事先取得承包方書面同意，并向發(fā)包方備案。
第十三條 經承包方同意，受讓方依法投資改良土壤，建設農業(yè)生產附屬、配套設施，及農業(yè)生產中直接用于作物種植和畜禽水產養(yǎng)殖設施的，土地經營權流轉合同到期或者未到期由承包方依法提前收回承包土地時，受讓方有權獲得合理補償。具體補償辦法可在土地經營權流轉合同中約定或者由雙方協(xié)商確定。
第三章 流轉方式
第十四條 承包方可以采取出租（轉包）、入股或者其他符合有關法律和國家政策規(guī)定的方式流轉土地經營權。
出租（轉包），是指承包方將部分或者全部土地經營權，租賃給他人從事農業(yè)生產經營。
入股，是指承包方將部分或者全部土地經營權作價出資，成為公司、合作經濟組織等股東或者成員，并用于農業(yè)生產經營。
第十五條 承包方依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式將土地經營權部分或者全部流轉的，承包方與發(fā)包方的承包關系不變，雙方享有的權利和承擔的義務不變。
第十六條 承包方自愿將土地經營權入股公司發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營的，可以采取優(yōu)先股等方式降低承包方風險。公司解散時入股土地應當退回原承包方。
第四章 流轉合同
第十七條 承包方流轉土地經營權，應當與受讓方在協(xié)商一致的基礎上簽訂書面流轉合同，并向發(fā)包方備案。
承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。
第十八條 承包方委托發(fā)包方、中介組織或者他人流轉土地經營權的，流轉合同應當由承包方或者其書面委托的受托人簽訂。
第十九條 土地經營權流轉合同一般包括以下內容：
?。ㄒ唬╇p方當事人的姓名或者名稱、住所、聯(lián)系方式等；
（二）流轉土地的名稱、四至、面積、質量等級、土地類型、地塊代碼等；
?。ㄈ┝鬓D的期限和起止日期；
（四）流轉方式；
?。ㄎ澹┝鬓D土地的用途；
?。╇p方當事人的權利和義務；
?。ㄆ撸┝鬓D價款或者股份分紅，以及支付方式和支付時間；
?。ò耍┖贤狡诤蟮厣细街锛跋嚓P設施的處理；
（九）土地被依法征收、征用、占用時有關補償費的歸屬；
（十）違約責任。
土地經營權流轉合同示范文本由農業(yè)農村部制定。
第二十條 承包方不得單方解除土地經營權流轉合同，但受讓方有下列情形之一的除外：
?。ㄒ唬┥米愿淖兺恋氐霓r業(yè)用途；
?。ǘ壐麙伝倪B續(xù)兩年以上；
?。ㄈ┙o土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態(tài)環(huán)境；
（四）其他嚴重違約行為。
有以上情形，承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉合同的，發(fā)包方有權要求終止土地經營權流轉合同。
受讓方對土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應當依法予以賠償。
第五章 流轉管理
第二十一條 發(fā)包方對承包方流轉土地經營權、受讓方再流轉土地經營權以及承包方、受讓方利用土地經營權融資擔保的，應當辦理備案，并報告鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村土地承包管理部門。
第二十二條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村土地承包管理部門應當向達成流轉意向的雙方提供統(tǒng)一文本格式的流轉合同，并指導簽訂。流轉合同中有違反法律法規(guī)的，應當及時予以糾正。
第二十三條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村土地承包管理部門應當建立土地經營權流轉臺賬，及時準確記載流轉情況。
第二十四條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村土地承包管理部門應當對土地經營權流轉有關文件、資料及流轉合同等進行歸檔并妥善保管。
第二十五條 鼓勵各地建立土地經營權流轉市場或者農村產權交易市場。縣級以上地方人民政府農業(yè)農村主管（農村經營管理）部門應當加強業(yè)務指導，督促其建立健全運行規(guī)則，規(guī)范開展土地經營權流轉政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務。
第二十六條 縣級以上地方人民政府農業(yè)農村主管（農村經營管理）部門應當按照統(tǒng)一標準和技術規(guī)范建立國家、省、市、縣等互聯(lián)互通的農村土地承包信息應用平臺，健全土地經營權流轉合同網簽制度，提升土地經營權流轉規(guī)范化、信息化管理水平。
第二十七條 縣級以上地方人民政府農業(yè)農村主管（農村經營管理）部門應當加強對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村土地承包管理部門工作的指導。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村土地承包管理部門應當依法開展土地經營權流轉的指導和管理工作。
第二十八條 縣級以上地方人民政府農業(yè)農村主管（農村經營管理）部門應當加強服務，鼓勵受讓方發(fā)展糧食生產；鼓勵和引導工商企業(yè)等社會資本（包括法人、非法人組織或者自然人等）發(fā)展適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)。
縣級以上地方人民政府農業(yè)農村主管（農村經營管理）部門應當根據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業(yè)機械化水平等因素，引導受讓方發(fā)展適度規(guī)模經營，防止壘大戶。
第二十九條 縣級以上地方人民政府對工商企業(yè)等社會資本流轉土地經營權，依法建立分級資格審查和項目審核制度。審查審核的一般程序如下：
?。ㄒ唬┦茏屩黧w與承包方就流轉面積、期限、價款等進行協(xié)商并簽訂流轉意向協(xié)議書。涉及未承包到戶集體土地等集體資源的，應當按照法定程序經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并與集體經濟組織簽訂流轉意向協(xié)議書。
（二）受讓主體按照分級審查審核規(guī)定，分別向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村土地承包管理部門或者縣級以上地方人民政府農業(yè)農村主管（農村經營管理）部門提出申請，并提交流轉意向協(xié)議書、農業(yè)經營能力或者資質證明、流轉項目規(guī)劃等相關材料。
?。ㄈ┛h級以上地方人民政府或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當依法組織相關職能部門、農村集體經濟組織代表、農民代表、專家等就土地用途、受讓主體農業(yè)經營能力，以及經營項目是否符合糧食生產等產業(yè)規(guī)劃等進行審查審核，并于受理之日起20個工作日內作出審查審核意見。
（四）審查審核通過的，受讓主體與承包方簽訂土地經營權流轉合同。未按規(guī)定提交審查審核申請或者審查審核未通過的，不得開展土地經營權流轉活動。
第三十條 縣級以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防范制度，加強事中事后監(jiān)管，及時查處糾正違法違規(guī)行為。
鼓勵承包方和受讓方在土地經營權流轉市場或者農村產權交易市場公開交易。
對整村（組）土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目，流轉雙方可以協(xié)商設立風險保障金。
鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務。
第三十一條 農村集體經濟組織為工商企業(yè)等社會資本流轉土地經營權提供服務的，可以收取適量管理費用。收取管理費用的金額和方式應當由農村集體經濟組織、承包方和工商企業(yè)等社會資本三方協(xié)商確定。管理費用應當納入農村集體經濟組織會計核算和財務管理，主要用于農田基本建設或者其他公益性支出。
第三十二條 縣級以上地方人民政府可以根據本辦法，結合本行政區(qū)域實際，制定工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范實施細則。
第三十三條 土地經營權流轉發(fā)生爭議或者糾紛的，當事人可以協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等進行調解。
當事人不愿意協(xié)商、調解或者協(xié)商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院提起訴訟。
第六章 附則
第三十四條 本辦法所稱農村土地，是指除林地、草地以外的，農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地和其他用于農業(yè)的土地。
本辦法所稱農村土地經營權流轉，是指在承包方與發(fā)包方承包關系保持不變的前提下，承包方依法在一定期限內將土地經營權部分或者全部交由他人自主開展農業(yè)生產經營的行為。
第三十五條 通過招標、拍賣和公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以流轉土地經營權，其流轉管理參照本辦法執(zhí)行。
第三十六條 本辦法自2021年3月1日起施行。農業(yè)部2005年1月19日發(fā)布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（農業(yè)部令第47號）同時廢止。
