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2010年7月由順德區(qū)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局牽頭組建了由廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院、中山大學(xué)合作形成的規(guī)劃團隊，開展基本公共服務(wù)均等化的規(guī)劃編制工作。這項工作的任務(wù)就是明確均等化的實現(xiàn)路徑，并立足現(xiàn)狀制定有針對性的實施計劃，旨在盡快推進順德全區(qū)的基本公共服務(wù)均等化，縮小直至消除城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、不同人群享受基本公共服務(wù)的差距，確保每一個公民能夠分享改革發(fā)展成果、平等享受基本公共服務(wù)。目前，順德區(qū)公共服務(wù)及設(shè)施均等化規(guī)劃已經(jīng)完成初步成果，本文就該規(guī)劃一些探索性的規(guī)劃方法進行介紹。
公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵
基本公共服務(wù)是指在公共服務(wù)內(nèi)容中，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定，保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必需提供的公共服務(wù)，其規(guī)定的是一定階段公共服務(wù)應(yīng)該覆蓋的最小范圍和邊界。從范圍看，是公共服務(wù)范圍中最基礎(chǔ)和核心的部分，受特定階段制約和需求層次要求，體現(xiàn)為各類公共服務(wù)及其內(nèi)部各層次服務(wù)中最應(yīng)該且可以得到優(yōu)先保證的部分。
基本公共服務(wù)均等化，是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域盡可能使公民享有同樣的權(quán)利，享受的基本公共服務(wù)水平大致相當(dāng)。因此，均等化并不等于絕對平均，并不是強調(diào)所有公民都享有完全一致基本公共服務(wù)，而是在承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群存在差別的前提下，保障所有公民都享有一定標準之上的基本公共服務(wù)，其實質(zhì)是“底線均等”。均等化將使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和個體間享有大致相同的基本公共服務(wù)，得到平等對待。
順德區(qū)實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的背景
從順德來看，改革開放30年來，順德經(jīng)濟社會實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，取得了矚目的成就，發(fā)展方式已逐步從追求經(jīng)濟總量和發(fā)展速度向追求質(zhì)量和人均共享轉(zhuǎn)變，從按行政區(qū)域配置資源向按經(jīng)濟區(qū)域配置資源轉(zhuǎn)變，進入實現(xiàn)人的全面發(fā)展的發(fā)展型社會階段，社會事業(yè)取得重大進展，多項基本公共服務(wù)指標居全省前列。近來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人又多次提出廣東必須加快發(fā)展、率先發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，在全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化進程中發(fā)揮“排頭兵”作用，在此形勢下，順德再一次成為改革創(chuàng)新的“先行先試”地區(qū)。從社會經(jīng)濟發(fā)展來看，順德推動公共服務(wù)均等化發(fā)展有以下幾個動因：
（一）順德發(fā)展轉(zhuǎn)型進入關(guān)鍵時期
改革開放30年來，順德經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提高，從綜合發(fā)展水平看，順德已由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟社會發(fā)展階段處在歷史的新拐點。當(dāng)前，順德迫切需要通過政策調(diào)整和制度創(chuàng)新，破解發(fā)展進程中面臨的階段性矛盾和問題，順利實現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型。
1、實現(xiàn)由偏重經(jīng)濟總量向注重經(jīng)濟質(zhì)量轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。順德的經(jīng)濟總量近年來雖然在全國同等級地區(qū)中一直位于前列，但人均GDP卻低于江蘇和浙江，全區(qū)可供利用的土地資源嚴重不足，遠低于聯(lián)合國劃定的0.053公頃的警戒線；全區(qū)空氣質(zhì)量下降，水質(zhì)污染日益嚴重，環(huán)境安全形勢較為嚴峻；能耗依然較大，單位GDP能耗比美國、日本、英國等發(fā)達國家分別高2.3倍、6.2倍和3.2倍。實踐證明，依靠拼資源、拼成本的粗放型傳統(tǒng)發(fā)展模式，難以縮小與發(fā)達國家和地區(qū)的差距，是一種不可持續(xù)的發(fā)展，必須實現(xiàn)從偏重經(jīng)濟總量到注重經(jīng)濟質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。
2、實現(xiàn)由不平衡發(fā)展向統(tǒng)籌兼顧協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。改革開放30年來，順德在保持經(jīng)濟持續(xù)快速增長的同時，城鄉(xiāng)及區(qū)域發(fā)展不平衡的問題越來越突出，居民的收入分配逐漸拉大。
3、由偏重外源型經(jīng)濟向內(nèi)外源型經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。近年來，順德積極采取措施促進民營經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展，在提高內(nèi)源型經(jīng)濟比重方面取得了顯著成效，但內(nèi)外源型經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的格局遠未形成。在人民幣存在升值壓力，珠三角地區(qū)生產(chǎn)成本全面上升，利用外資的比較優(yōu)勢不斷弱化，國際貿(mào)易保護主義盛行的大背景下，如何統(tǒng)籌利用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，仍是一個相當(dāng)艱巨的任務(wù)。
4、實現(xiàn)由只注重經(jīng)濟建設(shè)向關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)的同時更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時刻。
（二）順德發(fā)展轉(zhuǎn)型要求推進基本公共服務(wù)均等化
從順德面臨的突出矛盾看，發(fā)展轉(zhuǎn)型對基本公共服務(wù)均等化提出了新的要求。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型大背景下，人的全面發(fā)展又高度依賴于基本公共服務(wù)均等化以及相關(guān)政策和制度安排。
1、產(chǎn)業(yè)升級迫切要求通過基本公共服務(wù)均等化提高勞動者素質(zhì)。
通過公共財政制度的不斷完善，使基本公共服務(wù)惠及全體居民，實現(xiàn)從“重物輕人”向堅持“以人為本”，提高勞動力素質(zhì)轉(zhuǎn)變，推動創(chuàng)新型順德建設(shè)，形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，已成為順德經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。
2、共享式發(fā)展迫切要求通過基本公共服務(wù)均等化建立起完善的再分配機制，有效緩解城鄉(xiāng)和區(qū)域差距。
改革發(fā)展新階段，順德要解決城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距問題，應(yīng)在尊重市場規(guī)律的前提下，完善政府的再分配功能，通過基本公共服務(wù)均等化，賦予農(nóng)村、落后地區(qū)居民和困難群體平等的發(fā)展機會和發(fā)展權(quán)利，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體之間的收入分配差距，充分調(diào)動勞動者的積極性，優(yōu)化勞動力資源配置。
3、內(nèi)源型經(jīng)濟發(fā)展迫切要求通過基本公共服務(wù)均等化穩(wěn)定廣大社會成員對未來的預(yù)期，提高消費率。
從長遠發(fā)展看，以基本公共服務(wù)均等化為重要保障，引導(dǎo)和擴大居民即期消費，形成巨大的消費市場，將為內(nèi)源型經(jīng)濟發(fā)展提供不竭動力。從順德的實際情況來看，長期存在消費率偏低的問題，一方面反映了順德多數(shù)社會成員生活水平提高慢于經(jīng)濟增長速度，另一方面也使得發(fā)展轉(zhuǎn)型缺乏應(yīng)有的市場基礎(chǔ)。因此，迫切需要加快推進基本公共服務(wù)均等化，有效提高中低收入者的福利水平，提高居民對未來的預(yù)期，在擴大內(nèi)需方面取得實質(zhì)性突破。
公共服務(wù)均等化實施策略與政策機制
（一）規(guī)劃方法
順德均等化規(guī)劃在現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，首次將“現(xiàn)狀問題”量化為“目標差距”，通過落實上位規(guī)劃，比較同類城市相關(guān)服務(wù)發(fā)展的先進水平，將“目標差距”分解為“實施指標”， 結(jié)合城市空間，將“實施指標”落實到“空間坐標”，實現(xiàn)“規(guī)劃目標”、“實施指標”、“空間坐標”的三標合一，從而保證設(shè)施規(guī)劃的科學(xué)合理。在三標合一的基礎(chǔ)上，將“空間坐標”轉(zhuǎn)化為“部門計劃”，以部門計劃為基礎(chǔ)，結(jié)合順德“大部制”地方行政組織架構(gòu)，落實權(quán)責(zé)，制定相應(yīng)的實施策略和政策保障機制，從而保證規(guī)劃順利有效的實施。
（二）實施策略
1、差異化擬合，實現(xiàn)均等化服務(wù)。由于長期的市場化運作，在公共設(shè)施服務(wù)均等化方面存在地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、服務(wù)人群差異、設(shè)施類型差異等差異性狀況；本次規(guī)劃應(yīng)加強對公共設(shè)施分布差異性問題的擬合，實現(xiàn)均等化服務(wù)。
根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)研情況，全面分析順德目前基礎(chǔ)公共設(shè)施差異性的類型與基本狀況以及在空間分布上的特征。通過規(guī)劃，重點加強弱街鎮(zhèn)、弱社區(qū)、弱勢人群、弱勢類設(shè)施、緊缺性設(shè)施的完善化布局，制定差異化擬合的行動安排。
2、政府主導(dǎo)，市場、社會化運作，加快公共服務(wù)發(fā)展。基礎(chǔ)公共設(shè)施服務(wù)均等化是政府職能中的重要工作，在操作層面，僅有政府的財政較難全面解決所有公共設(shè)施服務(wù)缺失的問題，因此，在政府主導(dǎo)之下，應(yīng)積極有效地利用市場機制和社會資源，完成公共設(shè)施服務(wù)全面均等化的目標。
根據(jù)各類公共設(shè)施的重要度，分級分期建立多級、多方財政來源制度；政府資金重點轉(zhuǎn)向緊缺型、弱勢群體需求型的公共設(shè)施；制定鼓勵市場資金、社會資金對弱勢群體公共設(shè)施服務(wù)需求支援的政策。
3、落實權(quán)責(zé)，制定部門行動計劃。以設(shè)施布局和設(shè)施建設(shè)計劃為基礎(chǔ)，制定由區(qū)相關(guān)職能部門與街鎮(zhèn)主管部門共同參與的行動計劃，落實各類基本公共服務(wù)政策細則的制定和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)推進方面的權(quán)力與職責(zé)，實施跟蹤監(jiān)督；市區(qū)級主要基本公共服務(wù)設(shè)施用地在規(guī)劃中予以定位，并劃定范圍嚴格控制；街鎮(zhèn)級主要基本公共服務(wù)設(shè)施用地在采取定位與標準結(jié)合的方式進行控制，明確街鎮(zhèn)級基礎(chǔ)公共設(shè)施的定位，對街鎮(zhèn)級基礎(chǔ)公共設(shè)施應(yīng)提出建設(shè)標準；社區(qū)與村莊級公共服務(wù)設(shè)施采取標準制定與試點結(jié)合付諸實施。
4、合理布局，積極利用存量資源。通過規(guī)劃布局，根據(jù)有關(guān)標準，在新建區(qū)預(yù)留且嚴格控制基礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施的用地；結(jié)合三舊改造，增加基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的配套用地；對擴大規(guī)模、原址增建改建的公共設(shè)施建筑，考慮適當(dāng)提高容積率，配合周邊地區(qū)改造來改善外部環(huán)境；考慮在街鎮(zhèn)、社區(qū)（村莊）等級別的公共設(shè)施用地選址與建設(shè)上，實行部分功能的基礎(chǔ)公共設(shè)施歸并合建，部分文化設(shè)施等可利用一些舊建筑進行改造；相鄰地域內(nèi)的部分基礎(chǔ)公共設(shè)施，在滿足基本服務(wù)人口的條件下，實現(xiàn)資源共享。
（三）政策機制
1、政策創(chuàng)新機制。在現(xiàn)有的政策條件下，順德公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)還存在較多的政策性障礙，為有效推進規(guī)劃落實，早日實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，順德公共服務(wù)均等化規(guī)劃在公共教育、公共衛(wèi)生以及公共文體等方面提出了創(chuàng)新性的政策機制，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）公共教育方面，推動公辦幼兒園教師納入事業(yè)編制，將公辦幼兒園教師納入事業(yè)編制，實行工資統(tǒng)發(fā)，教師待遇參照小學(xué)教師執(zhí)行；建立外來工子弟入學(xué)優(yōu)惠政策，降低外來務(wù)工子女入園、入學(xué)門檻。區(qū)財政對招收外來工子女超過50%的幼兒園和義務(wù)教育學(xué)校進行財政補貼。建立校長、骨干教師交流機制，校長任期四年，凡評估合格可以連任者，須在校際間輪換；全區(qū)教師實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配，優(yōu)質(zhì)師資優(yōu)先向薄弱學(xué)校傾斜，骨干教師按照每年不低于骨干教師總數(shù)15%的比例進行校際交流。
（2）公共衛(wèi)生方面，建立政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)競爭制度，制定公共衛(wèi)生服務(wù)項目目錄、服務(wù)標準，建立公共衛(wèi)生服務(wù)商目錄，制定準入與退出機制，引入競爭機制，通過招標購買公共衛(wèi)生服務(wù)，提高公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)成本，擴展服務(wù)覆蓋范圍；建立醫(yī)療集團改革制度，探索以托管形式由高等院校、區(qū)屬醫(yī)院管理鎮(zhèn)（街道）醫(yī)院，形成區(qū)-社區(qū)兩級醫(yī)療服務(wù)體系。探索成立2-3個區(qū)域性醫(yī)療服務(wù)集團，優(yōu)化布局、整合資源，形成各集團之間良性競爭；建立基層醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營模式改革，改變過去由區(qū)級、街道級醫(yī)院承擔(dān)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站運營的模式，加大政府對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站財政投入，政府承擔(dān)人員經(jīng)費、服務(wù)經(jīng)費以及基建經(jīng)費，在財力保障范圍下加強基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)公益性。
（3）公共文體方面，重點建立政府購買公共文化體育活動制度。推行政企分開、政事分開、政社分開、營利性與非營利性分開，以政府采購公共文化服務(wù)和產(chǎn)品為主導(dǎo)，打造巡演、進駐社區(qū)演出、公益性文化品牌。
2、財政投入及保障機制
（1）事權(quán)財權(quán)實施機制。順德正在推行財政體制改革，對區(qū)與鎮(zhèn)（街道）事權(quán)和財政支出的劃分、區(qū)與鎮(zhèn)、街道財政收入的劃分及分成比例、核定補助基數(shù)、出口退稅負擔(dān)辦法、土地收益分成等政策做出細致規(guī)定，重點是建立與之配套的實施細則和考評辦法。同時，需要定時建立反饋機制，評估事權(quán)和財力分配的合理性，根據(jù)基本公共服務(wù)均等化的要求合理調(diào)整區(qū)與各街鎮(zhèn)財政收入的劃分及分成比例。
（2）財政預(yù)算改革。建議從三個方面入手深化財政制度改革。一是提高財政預(yù)算公開性和透明度，提高基本公共服務(wù)財政預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算評估和決算等各環(huán)節(jié)的透明度，向社會公布，接受社會監(jiān)督。二是全面推行零基預(yù)算，不考慮過去年度的收支狀況，一切從零開始，根據(jù)當(dāng)年度經(jīng)濟、社會和各項事業(yè)的發(fā)展變化趨勢，按照“量入為出、收支平衡”的原則安排預(yù)算收支。三是改革預(yù)算編制方式，深化和規(guī)范部門預(yù)算，包括進一步細化科目類別，調(diào)整預(yù)算支出范圍，對于原來分類中不屬于政府職能的予以刪減，對加強的職能特別是基本公共服務(wù)職能適當(dāng)增加。
（3）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。按照基本公共服務(wù)均等化的要求，建立公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機制，逐步增加基本公共服務(wù)財政資源投入總量，實現(xiàn)財政資金進一步向基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。破解城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體制障礙，將完善農(nóng)村基本公共服務(wù)作為近期工作重點，在財政投入中，優(yōu)先保障農(nóng)村和落后街鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的投入，確保農(nóng)民能夠享受與城市居民同質(zhì)化的基本公共服務(wù)。
結(jié)語
本次公共服務(wù)均等化規(guī)劃，以設(shè)施布局為平臺，為公共服務(wù)均等化提供物質(zhì)基礎(chǔ)，以政策機制及實施計劃為抓手，為公共服務(wù)均等化提供實施保障，建立設(shè)施與服務(wù)并重，硬件基礎(chǔ)與軟件平臺共同發(fā)展的規(guī)劃模式。
從布局模式上看，由傳統(tǒng)的平均分配模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀丝诜植碱A(yù)測為導(dǎo)向，結(jié)合總體規(guī)劃布局方案，綜合分析人口密度、開發(fā)強度、現(xiàn)狀設(shè)施分布、服務(wù)半徑等多種因素的綜合布局模式。
從規(guī)劃內(nèi)容上看，由注重傳統(tǒng)的空間規(guī)劃向公共政策與空間布局并重轉(zhuǎn)變，由空間布局向?qū)嵤┯媱澽D(zhuǎn)變，更加注重規(guī)劃的可操作性。同時，本次規(guī)劃在傳統(tǒng)規(guī)劃較少涉及的財政投入機制方面進行了有益探索，結(jié)合設(shè)施、人員投入規(guī)劃與預(yù)測，通過財政投入測算和財政可支配能力分析，指導(dǎo)政府在財政投入總量控制的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實際發(fā)展需求合理分配各類公共服務(wù)的財政投入比例。
總的來看，順德公共服務(wù)均等化服務(wù)及設(shè)施規(guī)劃是一次利用綜合改革配套區(qū)的政策優(yōu)勢，利用順德黨政合署的“大部制”體制改革機遇，通過合理布局，明確機制，制定計劃，落實權(quán)責(zé)，實現(xiàn)發(fā)展目標、配置指標與空間坐標的“三標合一”，在落實公共服務(wù)均等化方面做出的有益嘗試。順德在嘗試推進基本公共服務(wù)均等化的新方法和路徑的過程中取得的成果與經(jīng)驗，提出的城市發(fā)展模式的新主張、新探索與新實踐，對地區(qū)乃至全國而言，將具有示范性作用。
