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2025年03月12日
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一場突如其來的新冠肺炎疫情，對我國經濟社會發展帶來前所未有的沖擊，同時也給我國城市發展理念、思路、方式、路徑等帶來一些新的變化。
“我國抗擊新冠肺炎疫情的戰斗已長達半年，可能還將持續一個時期，抗疫過程暴露出一些問題和短板，也帶來了許多警示與啟示，其中一個耐人尋味、值得認真對待的現象與城市發展相關。”近日，國家發展和改革委員會原副秘書長范恒山接受《財經國家周刊》記者采訪時稱。
他介紹，事實表明，無論是就疫情發展勢態還是就防控難度看，以城鄉而論，鄉村明顯好于城市，故此有人放言“大疫止于鄉野”。以城市規模而論，城市越大則風險越大、管控越難，且管控的代價越高。以城市格局而論，城市中這樣兩類地帶防控難度之大尤為明顯：一是“三高”地帶，即建筑物密度高、居民小區樓層高、各類人員聚集度高的地帶；二是“三差”地帶，即社區老、道路窄、環境亂的地帶。
“新冠肺炎疫情與城市體現出的上述關聯性，給我國新型城鎮化的推進帶來了新的挑戰。”范恒山表示。
新型城鎮化的兩個演進趨勢
城鎮化是經濟高質量發展的必由之路，也是文明程度提升的重要標志。今年政府工作報告在回顧2019年工作時指出，我國常住人口城鎮化率首次超過60%。這是新型城鎮化的一個標志性的節點，表明我國城鎮化的程度、深度和廣度得到了進一步提升。
范恒山介紹，當下新型城鎮化體現著兩個演進趨勢：
一是農村生產要素向城鎮的流轉集聚。這也是一般城鎮化發展的特點，城市從本源上說是農村生產要素推動和轉化的結果。這種轉化可稱為一次城鎮化。在新型城鎮化推進過程中，這種流轉集聚仍有很大空間且會明顯提速，尤其在農村人口向城鎮集中方面體現得比較突出。
二是經濟和人口向大城市及城市群轉移集聚。這是基于一般城鎮化之上的深度城鎮化，或者說是二次城鎮化，它構成了新型城鎮化的一個標志性特征。這兩次城鎮化并非是分割存在的，而是寓含在同一過程之中。
前一種演進趨勢的形成主要依賴于科技進步和工業化的發展，而后一種演進趨勢的形成除此之外還依賴于大城市本身所擁有的強大綜合優勢。也正因為如此，二次城鎮化中所轉移的產業的層次和人口的綜合素質也明顯好于一次城鎮化。這兩種演進趨勢體現了客觀規律的要求，因而帶來了城鎮化的快速發展。但在這種自然演進中，也出現了一些新的問題。
這些問題比較突出體現在：一是形成了不同層級城市間梯次化的“虹吸”狀態，而中小城市及農村成為了所有大城市虹吸的源頭或落腳點。二是帶來了各城市間的不良競爭，進而帶來了城市功能的同構特別是產業的同質化發展。三是導致了大城市“城市病”的蔓延發展，而其中一些大城市在人口、產業等的迅速擴張和土地等的嚴格約束之“兩難困境”中，自然而然地選擇了“水泥森林”型的建設模式。巧合的是，這樣的城市建設模式因與雄偉大氣的城市形象和集約發展的理論認識在表象上達到完美契合，因而在實踐中往往受到追捧與青睞。
范恒山認為，城市發展中出現的這些問題不利于縮小地區差距、城鄉差距，不利于推動資源要素的快速流動和優化配置，不利于創造城市發展的高品位和人民生活的高質量，也不利于有效防控重大公共安全風險。
“應當認識到，國家新型城鎮化進程同時也是一個自覺的過程，在把握總體發展趨勢的同時，應當通過科學規劃和有力舉措來克服與防止自然演進中已經出現或可能出現的問題，以使新型城鎮化沿著最有利生產力發展和人民美好生活需要，同時所付成本最低和對未來負面影響最小的方向順利推進。”范恒山建議。
做實做強中小城市
范恒山表示，總結過去一些年推進城鎮化發展的實踐，充分考慮這次疫情對現有城市發展問題的揭露與警示，我國新型城鎮化發展特別是特大城市、超大城市的建設應當結合實施鄉村振興戰略、發展特色小鎮、推進城鄉融合發展等進一步優化。
主要思路應突出這樣一些方面：
第一，把做實做強中小城市作為推動城市發展的基本導向。
“應該把發展中小城市作為我國城市發展的基本原則和主攻方向。但發展中小城市不是把它們轉變成為大城市或特大城市，而是做實做強。”他表示，在路徑上，一是應依托城市一體化發展機制，加快農村人口到中小城市落戶步伐；二是應將有條件的鄉鎮改轉為城市，并依此改善中小城市的空間分布結構；三是應通過功能劃分與疏解，引導人口和相關產業由特大城市主城區、聚集區向周邊中小城市疏散轉移；四是應以功能特色和比較優勢為抓手，借創結合做實做強中小城市。
第二，促進城市群協同聯動發展。
范恒山建議，在路徑上，一方面應按照主輔配套與分工組合的原則，優化中心城市與一般城市的功能設置，努力實現錯位發展。另一方面應通過強有力的制度和適宜的機制，由易到難地推動中心城市與一般城市間基礎設施、產業體系等的對接與公共服務、社會福利等的共享，實現城市群內各城市的一體化發展。
第三，以國家中心城市為主體優化提升特大或超大城市發展質量。
在推動中小城市發展的同時，總體上應該嚴格控制特大城市或超大城市的發展數量。對現有特大城市和超大城市，應以國家中心城市為主體和引領，推動它們做優做強，使之成為高品質城市和智慧型國際化大都市。
對此，范恒山建議，應嚴格控制國家中心城市的數量，并以建立全球創新高地和形成強勁活躍經濟增長極為基本要求明確其發展定位。在此基礎上，賦予其更多的先行先試權利，充分激發其發展與創新能量。與此同時建立能上能下的機制，設定科學的考核指標體系和評估期限，依規依理對國家中心城市稱譽實施優勝劣汰。
第四，以提高柔韌性為重要內容改善特大城市、超大城市的建設格局。
疫情的發生及其防控提醒我們，城市不僅要宏偉大氣，更要舒適安全。應把風險承載與防范化解能力作為衡量城市質量的重要標準。
范恒山建議，在路徑上，一是應推行“多中心+功能組團”的城區建設模式與“住宅+公園”的社區建設模式的建筑組合，藉此盡可能形成公共安全風險防控的物理與生態隔帶；二是應實行老舊城區改造與新區建設的有機聯動，用增量空間疏解存量擁堵；三是應一體推動新老基建，為城市高效運行與科學治理提供有力的保障。
