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2025年03月12日
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原標題：城鎮化下半程：推進人的城市化與戰略轉型
始于6月11日的北京新發地新冠肺炎疫情正在政府的有力阻擊下接近尾聲。但通過這場疫情，我們可能需要去思考，中國是不是已經邁入了后城鎮化時代，或者我們已經走到了一個新的發展階段，如果是這樣，在新型城鎮化發展的新階段以及城市發展的變局之中，中國可持續城鎮化究竟有怎么樣的路徑、動力、限制條件以及政策的邏輯。當我們面臨這樣一種集聚、融合、分化、擴張，每一種都會呈現為整個歷史長河城鎮化發展過程中的某個特定階段時，我們需要追問的是，最終城鎮化應該怎樣從集聚中走向平衡？也許通過這次疫情，中國一場城鎮化戰略轉型以及引領城市化發展變局大戲的幕布正在徐徐拉開。近日，在“中國城鎮化下半程：資源環境約束下的消費、集聚與平衡”研討會上，記者采訪了中國國民經濟研究所副所長、研究員王小魯。
新城鎮居民市民化仍然滯后
“這次北京新發地疫情通報時大家注意到一個現象，就是很多新發地附近的患者戶籍卻并不是北京市。這凸顯出目前中國的城鎮化有個突出的薄弱環節，大約2.3億新城鎮居民即通常被稱為農民工的這些人，長期在城市工作但沒有戶籍，他們中很多人缺乏醫療、養老、住房等方面的保障，子女教育也受到一些條件的限制。”王小魯表示，其實早在2014年《國家新型城鎮化規劃》就提出來，要把戶籍人口的城鎮化率從2012年的35%提高到2020年的45%。2012-2019年，戶籍人口城鎮化率確實在提高，到2019年已經提高到44.4%，提高了9個百分點，但同時發生的問題是，常住人口的城鎮化率從52.6%上升到60.6%，提高了8個百分點，也就是說戶籍人口城鎮化率大體上和常住人口的城鎮化率提高是同步的，這兩者之差，就是沒有戶籍的常住人口目前仍然有2.27億人，和2012年沒有多大的差別，而當時是2.34億，7年多過去了，沒有戶籍的城鎮常住人口，僅僅減少了幾百萬。
王小魯向記者介紹，這2億多人在城市工作，但社會保障的覆蓋率很低，根據國家統計局2014年的調查，外出農民工參加當地社會保障的情況，參加工傷保險的不到30%，參加醫療保險的只有18%，參加養老保險只有16%，參加失業保險不到10%，其他一些保險覆蓋率更低。2014年以后，國家統計局沒有繼續公布調查農民工的參保率。根據以前的情況看，這方面的工作進展很慢，目前看來，農民工大部分沒有被社會保障覆蓋的情況仍然存在。
王小魯表示，這說明我們國家的城鎮化雖然進展很快，但是存在見物不見人的問題，就是怎么樣推進人的城鎮化？不僅僅是建城市、蓋樓房、征地，更重要的是這些已經進城的新城鎮居民他們的社會保障、公共服務、安家落戶等問題。
那么，如何推進人的城鎮化？
王小魯認為，現在最大的問題，是大城市對農民工落戶條件仍然過嚴，手續過繁，很多大城市在推進外來人口落戶方面的進展非常緩慢。
解決這個問題的關鍵首先是因為城市政府缺乏積極性。這反映了一個問題，我們官員的政績觀和激勵機制是需要改變的，因為官員們更多地是關心GDP的增長速度，更關心的是財政收入擴大，但對戶籍改革，普及公共服務社會保障方面積極性不大。所以，我們需要考慮把政府官員政績考核和戶籍改革以及普及公共服務社會保障作為重要的政績考核指標來設置。
其次要改革中央對地方的財政轉移支付制度。財政轉移的數量很大，但精準性不夠，要把財政轉移支付和對地方常住人口的服務和社會保障相掛鉤。第三是需要壓縮非必要的政府行政支出和政府投資，政府支出從過去圍繞GDP這個中心任務轉向保障公共服務和改善民生。
部分地區合村并居嚴重侵犯農民利益
王小魯認為，當前城鎮化存在的第二個問題，是一部分地區在城鎮化過程中合村并居出現了嚴重侵犯農民利益的情況。有些地方政府在城鎮化過程中，為了獲取土地收入，為了推高GDP，強推合村并居，強拆民居，嚴重侵犯農民合法權益。這種情況，必須盡快地制止。建議介入調查，對于在這個過程中違法瀆職者要依法懲處，觸犯刑律的要追究刑事責任。上級政府官員如果把合村并居作為任務來推行，也應當追究法律責任。
王小魯強調，這并不是說合村并居應該全部停止，因為隨著城鎮化的進展，很多農村地區人口在減少，有大量的集體建設用地和農民宅基地現在閑置起來了，具備條件的地方可以進行合村并居，但應該滿足幾個方面的條件：一是合村并居的條件要合理，要農民自愿。二是土地出讓或建設用地指標轉讓收入歸農民。三是轉讓要按照市場化原則進行，政府只幫助組織，提供服務，不允許把合村并居作為任務來推行。
土地制度改革滯后
十八屆三中全會《決定》中提出要建立城鄉統一的建設用地市場，要允許農村集體經營性建設用地入市，實行與國有土地同等入市、同權同價。還提出要改革和完善農村宅基地制度，推進農民住房財產權的抵押、擔保、轉讓。
王小魯認為，目前在上述這些方面土地制度的改革仍然進展緩慢。表現為一是土地轉為建設用地仍然是通過地方政府獨家征地、獨家賣地，這種情況推高了地價也推高了房價，而且存在大量消耗土地資源、資源配置不合理等情況，這是不可持續的。農村集體建設用地和農戶宅基地進入市場仍然受到種種限制，二是土地改革沒有顯著的進展。國家的城鎮化建設在繼續進展，偏遠地區的人口在不斷減少，有大量的建設用地和宅基地閑置出來，但是另一方面城市地區的可用土地短缺，存在資源不匹配的情況。如果不開放土地市場，土地資源不能得到合理利用，城鎮化將會遇到阻礙，很多農村地區或會走向衰敗。
王小魯認為，需要推廣跨省的土地增減掛鉤的辦法，鼓勵閑置的土地轉讓或者復墾，宅基地應當允許自愿轉讓，指標轉讓通過市場進行，嚴禁政府強取豪奪。土地市場要規范透明，要保護農民的合法權益。
