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2025年03月14日
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10萬(wàn)億：地方政府債務(wù)首次摸清
審計(jì)報(bào)告披露截至去年省、市、縣三級(jí)政府性債務(wù)余額，審計(jì)署表示尚未超償債能力
本報(bào)訊 截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義昨日向全國(guó)人大常委會(huì)所作審計(jì)工作報(bào)告首次披露我國(guó)地方政府債務(wù)情況，這一債務(wù)總額占2010年GDP的1/4，超過(guò)當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入。審計(jì)署相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超過(guò)其償債能力。
中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大?這是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的一個(gè)重大問(wèn)題，也一直備受關(guān)注。此前，根據(jù)央行和銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)數(shù)據(jù)，有媒體推測(cè)出中國(guó)的地方債規(guī)模分別為14.4萬(wàn)億和9.1萬(wàn)億。此前，審計(jì)部門曾對(duì)此進(jìn)行過(guò)一次局部摸底，調(diào)查了18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)，截至2009年底，上述地方政府性債務(wù)余額為2.79萬(wàn)億元。
為了得到準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，審計(jì)署投入4萬(wàn)多人，花了3個(gè)多月時(shí)間進(jìn)行摸底調(diào)查。
報(bào)告顯示，到2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元。數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國(guó)GDP總量39.8萬(wàn)億元，全國(guó)財(cái)政收入8.3萬(wàn)億元。
其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52．25％；如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)則為70．45％。從償債年度看，這兩年將迎來(lái)還債的高峰，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占 11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。
“總體看，我國(guó)地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力。”審計(jì)署全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳塵肇說(shuō)。
■ 問(wèn)題
地方違規(guī)擔(dān)保464億元債務(wù)
審計(jì)發(fā)現(xiàn)，7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門，2010年在國(guó)務(wù)院明令禁止政府擔(dān)保的情況下，違規(guī)為464.75億元債務(wù)提供了擔(dān)保；由于個(gè)別地方舉債存在一定的盲目性、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等，2008年及以前年度舉借的債務(wù)中，有1319.80億元至2010年底尚未支出，當(dāng)年財(cái)政資金為此支付利息67.74億元；還有351億元債務(wù)資金被投向資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)和“兩高一剩”（高能耗、高污染、產(chǎn)能過(guò)剩）項(xiàng)目。
兩成政府負(fù)債超安全警戒
劉家義表示，部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。從地區(qū)看，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%。這已經(jīng)超過(guò)國(guó)際公認(rèn)安全標(biāo)準(zhǔn)。分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過(guò)舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和 20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10%。
2.5萬(wàn)億債務(wù)打算賣地還
同時(shí)，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。
從行業(yè)看，高速公路、地方所屬普通高校和醫(yī)院90%以上的債務(wù)余額為擔(dān)保債務(wù)或救助債務(wù)，借新還舊率較高。2010年，全國(guó)高速公路債務(wù)的借新還舊率為54.64%。
融資公司違規(guī)金額兩千億
三級(jí)政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司6576家。融資平臺(tái)公司2010年底的政府性債務(wù)余額為49710.68億元，占全國(guó)地方政府性債務(wù)余額的46.38%。部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范，盈利能力和償債能力較弱，審計(jì)的6576家融資平臺(tái)公司中，有358家存在借新還舊問(wèn)題，借新還舊率平均為55.20%；有 148家存在逾期債務(wù)80.04億元，債務(wù)逾期率平均為16.26%；有1033家存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位等問(wèn)題，涉及金額2441.5億元。
■ 建議
賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)
審計(jì)署建議，按照誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)。
繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為。
建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。可研究賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開(kāi)，舉債計(jì)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。
■ 釋疑
10萬(wàn)億債務(wù)規(guī)模大不大？
【報(bào)告摘要】 在10.7萬(wàn)億地方債中，政府負(fù)有償還責(zé)任的67109.51億元，占62.62%；擔(dān)保責(zé)任的23369.74億元，占21.80%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的16695.66億元，占15.58%。
【解讀】中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所稅收研究室主任張斌：以現(xiàn)有的財(cái)力而言，這個(gè)數(shù)字并不很大。首先，這些地方債的主體分散在三級(jí)政府，主體很多；每個(gè)政府的地方債又分散在很多項(xiàng)目，而一些項(xiàng)目自身有很強(qiáng)的還債能力，不需要財(cái)政資金來(lái)償還。同時(shí)，從還款周期看，分散在比較長(zhǎng)的一個(gè)年限里，不是短期集中進(jìn)行還款，因此對(duì)地方政府的還貸能力不會(huì)造成很大壓力。
張斌表示，地方建設(shè)需要大量的資金,但在目前的財(cái)政體制下,盡管有轉(zhuǎn)移支付作為調(diào)節(jié)手段，但中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府只能通過(guò)地方融資平臺(tái)籌資。
地方政府會(huì)不會(huì)無(wú)力償債？
【報(bào)告摘要】 至2010年底，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。
【解讀】審計(jì)署相關(guān)負(fù)責(zé)人：不能把政府負(fù)有擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù)簡(jiǎn)單地都視為政府直接債務(wù)，否則可能會(huì)人為擴(kuò)大政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
如果僅簡(jiǎn)單地依據(jù)債務(wù)規(guī)模、增長(zhǎng)速度等指標(biāo)，無(wú)法全面準(zhǔn)確地判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度。
只有將債務(wù)余額與政府可支配的公共資源進(jìn)行對(duì)比，當(dāng)這些資源不足以償還現(xiàn)有債務(wù)，才意味著產(chǎn)生了債務(wù)危機(jī)。
此外，還要從債務(wù)資金投入產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)看，分析債務(wù)舉借與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是否相適應(yīng)，是否形成了一種良性循環(huán)。
“總體看，我國(guó)地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力。”
債務(wù)增大是否因金融危機(jī)？
【報(bào)告摘要】 在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開(kāi)工項(xiàng)目的，其中：2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%。
【解讀】審計(jì)署相關(guān)負(fù)責(zé)人：我國(guó)地方政府性債務(wù)并不是最近幾年才有的，最早可追溯到1979年。此后，各地開(kāi)始陸續(xù)舉債。至1996年底，全國(guó)所有省級(jí)政府、90.05%的市級(jí)政府和86.54%的縣級(jí)政府都舉借了債務(wù)。至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)其他地方政府均有政府性債務(wù)。地方政府性債務(wù)是多年累積形成的，不能將其片面理解為主要因應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)而產(chǎn)生的。
中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所稅收研究室主任張斌則表示，近兩年地方債發(fā)行量大，主要是在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后，中央出臺(tái)了4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。在這種背景下，對(duì)于項(xiàng)目落地，地方政府需要有一些配套資金，而在本身財(cái)力有限的情況下，必然會(huì)采取多種渠道進(jìn)行融資。
