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2025年03月13日
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建設用地規模管控并未“松綁”
● 通過下放用地審批權，中央政府可以從具體用地審查等微觀事務中解脫出來，將更多精力放在宏觀政策的制定和事中事后監管上，同時賦予省級人民政府更大的用地自主權，提升用地保障能力
● 下放用地審批權，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時間，并沒有降低用地審批的標準，絕不意味著城市可以“攤大餅”擴張了
● 用地審批權下放后，堅持最嚴格的土地管理制度、嚴格土地執法的要求沒有松懈。自然資源部將進一步加大執法力度，和省級人民政府一起，強化督查問責，加快清理閑置土地，清理整頓大棚房
新土地管理法自今年1月1日起正式實施后，不到3個月，國務院即放出“大招”，決定下放建設用地審批權。國務院的這一決定引發社會強烈關注。
下放建設用地審批權后，會不會令一些地方誤讀，進而出現城市建設盲目擴張的現象？
對此，自然資源部相關負責人在接受《法制日報》記者采訪時明確表示，下放用地審批權，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時間，并沒有降低用地審批的標準，絕不意味著城市可以“攤大餅”擴張了。
在中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長、長江學者特聘教授嚴金明看來，雖然客觀上這次放權力度確實較大，但并不意味著對建設用地規模“松綁”。
按照國務院近日印發的《關于授權和委托用地審批權的決定》（以下簡稱《決定》），建設用地審批權下放后，國務院將建立評價機制，對連續排名靠后或考核不合格的試點省份，國務院將收回委托。
賦地方更大自主權提升用地保障能力
《決定》提出，將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。
在業內專家看來，如此大幅下放用地審批權，以前并不多見。因此，《決定》也被看作是國務院放出的“大招”。
嚴金明說，《決定》實際上主要涉及兩方面的內容，一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準；二是試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。
用地審批是我國土地管理的一項基本制度。原土地管理法嚴格規定用地審批權限和程序，自然資源部國土空間用途管制司負責人認為，這在新增建設用地從嚴從緊、嚴格保護耕地等方面發揮了十分重要的作用，但客觀上用地審批周期較長，與當前經濟社會發展需要有較大沖突。
自然資源部國土空間用途管制司負責人說，自然資源部組建以來，積極推動用地審批制度改革，但因有關法律法規限制，難以從根本上解決用地審批周期長等問題。
在自然資源部不動產登記中心（法律中心）副主任李煒看來，以往，由于建設用地審批層級較高等原因，審批周期長、審查環節多、審批效率低等問題不同程度存在，確實不利于重大項目及時落地。
“通過下放用地審批權，中央政府可以從具體用地審查等微觀事務中解脫出來，將更多精力放在宏觀政策的制定和事中事后監管上。”李煒說，下放用地審批權，可以賦予省級人民政府更大的用地自主權，提升用地保障能力。
嚴金明則認為，下放用地審批權可以破解項目用地“落地難”和“落地慢”問題。
建設用地審批放權屬于增效并非增量
“永久基本農田以外的農用地轉用審批全部下放國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準，同時部分地區率先獲得了以往只能經過國務院審批的‘基本農田’用途調整的權力的試點。”嚴金明說，“客觀上講，這次放權力度確實較大。”
李煒則坦陳，新中國成立以來，特別是改革開放以來，土地管理職權歷經了收和放的多次調整。“所謂‘一統就死、一放就亂’的現象也曾經發生。”
那么，此次用地審批權下放后，會不會再次出現“一放就亂”的問題？
據自然資源部國土空間用途管制司負責人介紹，這次下放的審批權是有明確限制的，“新土地管理法實施后，國務院依然保留永久基本農田轉為建設用地的審批權，以及征收永久基本農田、三十五公頃以上耕地、七十公頃以上其他土地的審批權”。
他進一步解釋稱，考慮到全國80%以上耕地為永久基本農田，且重大項目多數需要占用耕地三十五公頃或總用地七十公頃以上，因此很多項目用地實質上仍需由國務院審批。
嚴金明認為，《決定》對建設用地審批權下放，是由于地區發展較快對土地審批速度要求提升，因而建設用地審批放權重在“布局”調整，目的是提高“效率”，而非建設用地規模“增量”。
“下放用地審批權屬于‘增效’并非‘增量’，《決定》并未對建設用地規模‘松綁’。”嚴金明說。
值得注意的是，《決定》印發后，也曾出現媒體誤讀的情況。有媒體稱，《決定》“增加了各省及直轄市、省會城市等建設用地規模”“三大核心城市群、成渝都市圈建設用地指標數量增加”“土地供應將進入‘大寬松’時代”等。
對此，嚴金明說，這些觀點都是對《決定》內容的錯誤解讀，下放用地審批權放絕不是一部分媒體解讀的“為房地產用地松綁”。實際上，未來在各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點仍然是挖“存量”，控“增量”，“對于十分珍惜、合理利用土地的原則沒有放松”。
嚴金明認為，賦予省級人民政府更大用地自主權，是壓實省級人民政府責任，本質上還是要促進最為科學合理的土地利用，服務重大基礎設施用地保障、新產業新業態用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛生應急等最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求。
自然資源部國土空間用途管制司負責人也指出，用地審批權限下放后，實際上壓實了地方政府耕地保護的責任。“過去由國務院審批的項目，一定程度存在著地方組件報批不認真、把關不嚴格的情況。現在權力給了地方，責任也給了地方，不按規則審查，將承擔責任和后果。”
“下放用地審批權后，絕不意味著城市可以‘攤大餅’擴張了。城鎮的開發建設依然必須符合國土空間規劃的規模、布局以及城鎮開發邊界的管控要求、符合土地利用年度計劃的要求。”自然資源部國土空間用途管制司負責人說。
嚴金明認為，下放用地審批權對于國土空間規劃和空間用途管制的執行并沒有放松，其中就包括三條紅線沒有放松、用途管制的要求并沒有放松、規劃建設用地總量調控沒有放松。
“生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線，仍然是我國調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的三條紅線。同時，當前仍然從嚴從緊控制建設用地總量。”嚴金明說。
審批標準并未降低加強事中事后監管
李煒表示，下放用地審批權，并不是“一放了之”、放松監管。“關鍵在于正確處理好‘變’與‘不變’的關系。‘變’的是報送主體、批準機關和審批流程；‘不變’的是耕地保護的國策、法定的程序標準、節約集約的要求。”
“嚴格依據法律和相關標準審查，確保用地合法合規的審查標準沒有降低。”李煒指出，無論是授權方式，還是委托方式，都是一種審批事權、審批程序的調整，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時間，但并沒有降低用地審批的標準。
李煒說，承接審批權的省份與原審批機關一樣，都要以土地管理法等法律法規和相關用地標準規范等作為審查依據，同時必須確保審批的用地項目符合空間規劃，符合占用條件、落實占補平衡、促進節約集約等。對于不能正確行使被授權或者被委托的職權的，國務院和自然資源部將會隨時收回授權、收回委托。
李煒還提到，用地審批權下放后，堅持最嚴格的土地管理制度，嚴格土地執法的要求沒有松懈。土地管理法等法律法規規定了對各類土地違法行為的查處，《違反土地管理規定行為處分辦法》也對地方政府不履行耕地保護職責的查處作出了明確規定。
李煒說，自然資源部無疑會進一步加大執法力度，和省級人民政府一起，強化督查問責，加快清理閑置土地，清理整頓大棚房。
自然資源部國土空間用途管制司負責人同時提到，為確保“放得下、接得住、管得好”，自然資源部將在監管上下功夫，全面加強事中事后監管。《決定》實施后，自然資源部將進一步明確用地審批政策、規則、標準、要求，規范審批行為，切實提高審批質量和效率。同時，將運用航空航天遙感監測、三維地形展示、互聯互通的審批監管平臺等自然資源技術集成手段，采取“雙隨機、一公開”等方式，加大對用地審批情況的監督檢查力度，特別是加強對占用永久基本農田和生態保護紅線的監管。此外，還將根據綜合評估結果，及時提請國務院動態調整委托試點省份。
“相信在中央地方合力之下，土地違法行為多發、頻發的現象一定能夠得到有效遏制。”李煒說。
