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2025年03月13日
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6月13日，南海在全省率先組建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部，成為我省第一個針對基層管理和公共服務(wù)均等的統(tǒng)籌部門，其工作重點(diǎn)是深化農(nóng)村綜合改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從而強(qiáng)化基層社會管理，提升城市品質(zhì)。
作為傳統(tǒng)制造業(yè)基地的佛山，如何解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題正影響著地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定發(fā)展。在國家“十二五”規(guī)劃綱要里，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化已成為應(yīng)有之義。如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距已成為各級政府亟待解決的一個難題。
從2007年開始，佛山市就以南海區(qū)羅村街道為試點(diǎn)，率先開啟社區(qū)“政社分離”的改革探索之路，還原居委會服務(wù)的職能。而在今年年初，南海大舉推進(jìn)“村改居”，建立農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺，全面吹響“政經(jīng)分離”的號角。
與此同時，佛山通過實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、實(shí)行農(nóng)村體制改革等措施，來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)的長期分割。
村(居)行政服務(wù)站年內(nèi)全覆蓋
在佛山一環(huán)桂城段，瀚天科技城、南海天安數(shù)碼城等一批都市型產(chǎn)業(yè)載體矗立兩邊，這片位于廣佛之間的土地，如今是珠三角經(jīng)濟(jì)最為活躍的地區(qū)之一。然而，這些代表著佛山未來發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)載體，卻是建立在當(dāng)?shù)匾粋€名為北約村的集體土地上。
經(jīng)濟(jì)的發(fā)展讓佛山城鄉(xiāng)之間的距離逐步縮小。以順德為例，當(dāng)?shù)?00多萬常住人口中真正從事農(nóng)業(yè)行當(dāng)?shù)闹挥?萬多農(nóng)戶，許多所謂的“村”其實(shí)已經(jīng)不是農(nóng)村了。然而，傳統(tǒng)的政治體制管理下，居(村)委會承擔(dān)著太多諸如社會保障、戶籍、就業(yè)、人口與計生等政府行政職能。此前有居委會主任坦言，他80%的時間都放在處理行政事務(wù)上。由于過多地為政府“跑腿”，在服務(wù)居(村)民方面就自然減少，由于與自身利益關(guān)系不大，不少居(村)民患上了所謂的“政治冷淡癥”。
中國社科院農(nóng)村所研究員黨國英認(rèn)為，佛山的“農(nóng)村病”實(shí)際上是“城市病”，要破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的難題，佛山的基層社會治理不應(yīng)該停留在鄉(xiāng)村治理模式上，而要當(dāng)成城市來治理，把城市的體制向農(nóng)村延伸。
為破解這一難題，佛山各區(qū)都作出了有益探索。2007年，佛山南海區(qū)羅村街道開啟社區(qū)改革探索之路，按照“政社分離、服務(wù)優(yōu)先”的基層社區(qū)管理新體制，原來的居委會正式“一分為二”，重設(shè)為社區(qū)政務(wù)站和社區(qū)居委會，政府下達(dá)的各項行政職能由社區(qū)政務(wù)站承接，居委會則還原其服務(wù)的職能。
這樣的嘗試同樣在順德區(qū)推廣。從2009年開始，順德容桂就開始在村(社區(qū))試點(diǎn)建設(shè)行政服務(wù)站，按照“政社相對分離”的原則，把農(nóng)村基層事務(wù)分為行政事務(wù)和自治事務(wù)。當(dāng)中行政服務(wù)站會承擔(dān)原來下派給村(居)委會辦理的人口戶籍、社會治安、流動人口管理等各項行政事務(wù)，而村(居)委會則回歸自治職能，履行自治工作。
“這樣很好，每個人的工作都很明晰，對群眾的服務(wù)也更到位。”容桂街道華口村一村干部說，行政服務(wù)站可以專心于行政服務(wù)工作，而村委會則可以專心興辦福利事業(yè)等。
記者了解到，截至去年3月，禪城區(qū)張槎街道的15條村也擁有了自己的行政服務(wù)中心，率先成為佛山全市村村建立行政服務(wù)中心的街道。隨著“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革深化，佛山所有村(居)“一站式”行政服務(wù)中心都將在年內(nèi)全部建成，包括計生、就業(yè)、勞保等公共服務(wù)事權(quán)將下放到各社區(qū)或村民服務(wù)中心，讓百姓辦事更快捷。
“村改居”試驗(yàn)已全面鋪開
行政服務(wù)中心向村一級延伸，一定程度上縮短了城鄉(xiāng)管理差距。然而，對于一些城鎮(zhèn)化相對較快的村來說，行政服務(wù)中心的延伸并不能根本解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的難題。以佛山市南海區(qū)為例，改革開放后“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的發(fā)展模式，使得南海富可敵市。
然而，這種粗放式的發(fā)展模式使得原本屬于社會治理末稍的村委會不得不去主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這讓一些擁有幾億甚至幾十億元龐大資產(chǎn)的村集體經(jīng)濟(jì)游離于市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管體系之外。
另一方面，當(dāng)?shù)卮蟛糠纸ㄔO(shè)用地為農(nóng)村集體用地，其產(chǎn)權(quán)由村(組)掌握，村與村之間行政、地域分割嚴(yán)重，招商引資各自為政，與構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系需要統(tǒng)籌規(guī)劃、集約經(jīng)營相矛盾。
有長期從事農(nóng)村工作的專家斷言：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度某種程度已成為拖延城市化進(jìn)程的一塊“絆腳石”。如果不早日打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不單會影響城市化進(jìn)程，同時還會影響社會的穩(wěn)定。
從今年初起，以全省統(tǒng)一部署的村(居)換屆選舉為契機(jī)，南海對全區(qū)118個符合條件的村委會進(jìn)行了“村改居”改革，所涉人群達(dá)到47萬人，大步開啟農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。據(jù)佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根介紹，以“村改居”為序幕，南海將在農(nóng)村治理中全面推行“政經(jīng)分離”改革，從體制、機(jī)制入手，通過股權(quán)固化、建立農(nóng)村資產(chǎn)交易管理平臺、農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)等一系列措施，全面推動農(nóng)村綜合改革。
在選舉產(chǎn)生了新一屆居委會成員后，南海目前正在推進(jìn)經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社兩級經(jīng)濟(jì)組織的換屆選舉工作。在該項選舉中，南海明確規(guī)定村(居)黨總支部書記、村(居)民委員會領(lǐng)導(dǎo)成員不能與集體經(jīng)濟(jì)組織成員交叉任職。
“政經(jīng)分離”謀求城鄉(xiāng)一體
4月15日，經(jīng)聯(lián)社社長這一職務(wù)名稱首次出現(xiàn)在佛山市南海區(qū)。當(dāng)天，佛山南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)石聯(lián)股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社舉行換屆選舉，這是南海乃至佛山首次以經(jīng)聯(lián)社代表投票選舉經(jīng)聯(lián)社社長，一改之前由村(居)書記和村(居)委會成員兼任社長的“慣例”。接下來，南海所有村(居)都將與石聯(lián)一樣，全部按照“政經(jīng)分離”原則進(jìn)行治理。
這改變了以往基層自治組織同時承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理雙重職能的尷尬，同時也拉開了南海創(chuàng)新基層社會管理的序幕。此舉將讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與市場對接，逐步走向市場化改革的軌道，促使土地向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變。
土地分割制約現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展
20多年前，農(nóng)村股份合作制改革讓佛山迅速工業(yè)化，那些建立在農(nóng)村集體土地上的廠房支撐起了陶瓷、鋁型材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也形成了如星星之火般的村級工業(yè)園區(qū)。
20多年后的今天，農(nóng)村股份合作制則制約了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型——— 許多“低、散、弱”的落后產(chǎn)業(yè)仍聚集在南海農(nóng)村，土地資源利用粗放，環(huán)境污染問題多發(fā)。
顯然，現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制已不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些集體土地產(chǎn)權(quán)由村(組)掌握，村與村之間行政、地域分割嚴(yán)重，招商引資各自為政，四面開花，工業(yè)布局呈現(xiàn)散亂局面。這與發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系需要統(tǒng)籌規(guī)劃、集約經(jīng)營形成矛盾。
中國社科院農(nóng)村所研究員黨國英認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度某種程度上已成為拖延城市化進(jìn)程的一塊“絆腳石”。然而，解放農(nóng)村集體土地，讓農(nóng)民離開世世代代賴以生存的土地談何容易！
一個例子是：佛山市南海區(qū)2010年全區(qū)村、組兩級集體資產(chǎn)預(yù)計達(dá)250多億元，村、組兩級集體可支配收入超過45億元，集體各項支出超30億元。各種利益群體為了利益分配問題展開長期博弈。
今年3月中旬，某村130多個村民聚集到村委會辦公樓，要求村委會公開此前20多年的集體資產(chǎn)交易賬目。村民一方面認(rèn)為村委會班子“不作為”，同時因?yàn)榭床坏郊w資產(chǎn)交易賬目且年分紅較低，懷疑村集體資產(chǎn)是否被賤賣或賤租。這個事例反映了珠三角農(nóng)村普遍存在的一個問題，即政經(jīng)混合的管理體制使得農(nóng)村基層自治組織既是運(yùn)動員又是裁判員，缺乏監(jiān)督，與村民之間缺乏信任機(jī)制。
另一方面，由于產(chǎn)權(quán)不明晰，以“村民”而非“股東”身份作為利益主體的分配制度，容易引發(fā)外嫁女、農(nóng)轉(zhuǎn)非等各種特殊群體的利益爭奪，導(dǎo)致很多村民不愿進(jìn)城，都擠在農(nóng)村。一位基層官員說，這種產(chǎn)權(quán)不明晰的狀況，讓村民增添了對土地的粘性，土地成為利益的唯一保障。
“經(jīng)濟(jì)和社會管理是一定要分開的，如果不分等于是政經(jīng)混合，那么少數(shù)人的經(jīng)濟(jì)利益就會左右整個自治組織和社會管理。”佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根說，“南海的社會管理不僅是面向70多萬農(nóng)村居民的管理，更是面向240萬常住人口的管理。不能因?yàn)樯俨糠秩朔旨t的利益糾紛影響了整個基層的穩(wěn)定。至于‘政經(jīng)分離’后經(jīng)濟(jì)組織何去何從，那將交給有分紅的居民來決定了。”
股權(quán)固化和集體資產(chǎn)市場化
在這過程中，能否保證村民以土地為核心的利益不受損，心甘情愿從“村民”變“居民”是“村改居”成敗的關(guān)鍵所在。
事實(shí)上，不論改革如何激蕩，城市化的思路如何明晰，身處其中的利益主體最關(guān)心的，仍是改革將給他們帶來什么樣的切身影響。在村改居投票決議過程中，南海疊北村村頭村民小組得票率只有70%左右，遠(yuǎn)低于疊北村85.5%的整體得票率。“村民比較擔(dān)心的是村改居后，村小組的土地同歸居委會處理，跟別的村小組利益均等。”該村小組一位負(fù)責(zé)人如是說。
這一擔(dān)憂不無道理。在政府自上而下的宣傳中，一直強(qiáng)調(diào)保障村民原有利益，甚至強(qiáng)調(diào)包括原村民享有的優(yōu)惠政策、享有權(quán)益不變、計劃生育政策不變在內(nèi)的“六個不變”。
要實(shí)現(xiàn)這“六個不變”，持股“進(jìn)城”是關(guān)鍵。今年4月底，佛山市南海區(qū)首批76個符合城市化條件的村莊將撤銷村委會，第一步做的就是“股權(quán)固化”。一方面對土地、物業(yè)等農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)，另一方面根據(jù)“增人不增股，減人不減股”原則，將集體資產(chǎn)折算為股份并固化到戶。這意味著，村民可以持股“進(jìn)城”變?yōu)榫用瘢艘浴肮蓶|”身份繼續(xù)享受集體分紅和正常福利，還可以以“居民”身份享受城市公共服務(wù)。
以該區(qū)平南村為例，該村將2009年12月15日作為股東資格界定的固化時點(diǎn)，在這之前出生的嬰兒、新嫁娶的村民可以通過自動分配或出錢購買的方式取得股權(quán)，此后的則不再取得股權(quán)。同時以戶為單位，“增人不增股，減人不減股”。
在此基礎(chǔ)上，佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根認(rèn)為，要讓城市的要素資源在農(nóng)村順暢流動起來，首先要讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與市場對接，逐步走向市場化改革的軌道。
南海第二步推出了農(nóng)村資產(chǎn)管理交易平臺，旨在從管理交易環(huán)節(jié)引入市場化手段，解決農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易過程中不夠規(guī)范、不夠公開的問題，打消村民擔(dān)心資產(chǎn)會被賤賣、影響收益的顧慮。
2010年5月，獅山鎮(zhèn)官窯村一宗3500平方米的物業(yè)在此平臺上成功出租，租金增幅超過30%，成為農(nóng)村資產(chǎn)管理交易的“第一拍”。對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉守英認(rèn)為，南海創(chuàng)建農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺的制度建設(shè)，有利于促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易的公平、公開、公正，在制度上保證農(nóng)村集體資產(chǎn)增值和保障集體成員的合法利益。
如今，南海224條村已基本實(shí)現(xiàn)村村開通農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺，村內(nèi)的市場鋪位、廠房以及出租屋等農(nóng)村資產(chǎn)，都可以在資產(chǎn)管理交易平臺上進(jìn)行操作，“堵住”了農(nóng)村資產(chǎn)管理漏洞。
公共服務(wù)均等化推進(jìn)城鄉(xiāng)融合
改革牽一發(fā)而動全身。村民離開土地，成為城市居民以后，如何過上真正的城市生活？
“社會管理是手段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌服務(wù)是目的。”鄧偉根認(rèn)為，在南海這樣一個城鄉(xiāng)并存的典型區(qū)域，不管是“村改居”還是“政經(jīng)分離”，其真正目的是要推動農(nóng)村融入城市，讓城市公共服務(wù)逐步向農(nóng)村延伸，實(shí)現(xiàn)社會管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化。
對于“村改居”的社區(qū)，南海將在集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)費(fèi)保障的基礎(chǔ)上，加大區(qū)、鎮(zhèn)兩級公共財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高基層社會管理和服務(wù)水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。南海的思路是，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為核心，在基層“政經(jīng)分離”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建黨組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)服務(wù)中心、社會組織等社會管理載體，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局。
社區(qū)黨組織在南海基層社會管理創(chuàng)新中居于核心地位。今年，南海把全區(qū)224個行政村黨支部統(tǒng)一升格為社區(qū)黨總支部，提升村(居)黨組織統(tǒng)攬全局的核心作用。社區(qū)黨總支將建立與自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)席會議，通過村(居)民主生活會、述職述廉、民主評議等制度強(qiáng)化與自治組織和經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)系。
社區(qū)自治組織的主要職能是辦理社區(qū)自治事務(wù)，協(xié)助行政事務(wù)和反映社情民意，其行政服務(wù)職能主要通過社區(qū)服務(wù)中心來體現(xiàn)。去年，南海已建成覆蓋所有村(居)的社區(qū)服務(wù)中心，該平臺通過網(wǎng)絡(luò)與區(qū)行政服務(wù)中心對接，居民在本村本社區(qū)就可以辦理房產(chǎn)證、工商執(zhí)照、暫住證等，成為政府公共服務(wù)向社區(qū)延伸的重要方式。南海區(qū)接下來將探索自治組織與社區(qū)服務(wù)中心的融合，在基層搭建城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)載體。
對于最為敏感的集體經(jīng)濟(jì)組織，南海將逐步探索其市場化改革的道路。目前，南海已在全省率先建立了覆蓋所有鎮(zhèn)(街)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心，構(gòu)筑了集體資產(chǎn)管理交易的防腐屏障。
鄧偉根表示，在過去30年中，南海在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了令人矚目的成就，但社會管理卻相對滯后，接下來將把社會管理放在突出位置，在“政經(jīng)分離”的基礎(chǔ)上厘清社區(qū)各組織的關(guān)系，為基層提供城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
鏈接
農(nóng)民權(quán)益“六不變”
1.村改居后，原來的管轄范圍不變，原村黨組織、村委會過渡為社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會，辦公地點(diǎn)仍然設(shè)在原來的村委會；
2.社區(qū)“兩委”班子職數(shù)原則按原村“兩委”班子職數(shù)不變；
3.原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不會改變；
4.“村改居”后農(nóng)村居民(農(nóng)業(yè)人口)身份仍然不會改變；
5.原村民享受的農(nóng)村優(yōu)惠政策、享有的權(quán)益不變；
6.“村改居”后，原來享有的計劃生養(yǎng)政策也保持不變。
