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2025年03月14日
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6月13日筆者在上證報(bào)發(fā)表《清理地方債務(wù)警惕“中等收入陷阱”》一文，文章重點(diǎn)闡述了清理地方債務(wù)問(wèn)題，也涉及了中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)均衡問(wèn)題。贊同者居多，但也有部分讀者對(duì)中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)均衡問(wèn)題提出不同觀點(diǎn)。基于此原因，我們認(rèn)為有必要再專(zhuān)門(mén)針對(duì)中央與地方的關(guān)系撰寫(xiě)一文。智慧的火花源于不斷深入的交流，在此對(duì)所有關(guān)注我們文章的朋友表示感謝！說(shuō)到底，中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào)問(wèn)題，根源于游戲規(guī)則的缺陷，即地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)！而且這種規(guī)則殘缺的問(wèn)題在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)方面都有所體現(xiàn)！
中國(guó)經(jīng)濟(jì)蛋糕如何切分：國(guó)富民窮
從個(gè)人與國(guó)家財(cái)富劃分層面而言：改革開(kāi)放30年社會(huì)物質(zhì)財(cái)富急速增加，但如此龐大的物質(zhì)財(cái)富卻并沒(méi)有進(jìn)行合理的分配！一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是當(dāng)前的中國(guó)人“看不起病、買(mǎi)不起房、上不起學(xué)、死不起人”。伴隨著社會(huì)財(cái)富的增加，民眾反而整日生活在焦灼之中，幸福感絲毫沒(méi)有提升！以個(gè)稅起征點(diǎn)為例，眾所周知，當(dāng)前中國(guó)個(gè)稅稅收的貢獻(xiàn)主體主要集中在中低收入人群，高收入人群反而通過(guò)各種“技術(shù)”實(shí)現(xiàn)了所謂的合理避稅！面對(duì)如此眾多提高個(gè)稅起征點(diǎn)的呼聲，3000元仿佛成了天花板，這不免讓人痛心疾首！此外，在過(guò)去20年我國(guó)的人均GDP從1991年的1892.8元增長(zhǎng)到2010年的29762元，增長(zhǎng)了15.71倍；而中央財(cái)政收入呢？同期增長(zhǎng)了近45.27倍。可見(jiàn)國(guó)富民窮嚴(yán)峻到什么程度！
從中央與地方財(cái)政劃分層面而言：就表層原因來(lái)說(shuō)，分稅制使得中央把桌面上的陽(yáng)光收入（即稅收收入）的大部分拿走，而地方政府則“另辟蹊徑”大搞土地財(cái)政，雖說(shuō)中央會(huì)通過(guò)稅收返還等形式把相當(dāng)一部分財(cái)政收入返還給地方，但這種隨機(jī)性可想而知，就某個(gè)地方政府而言，稅收返還不易看作是長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政收入；就深層原因來(lái)說(shuō)，中央政府對(duì)地方政府官員的考核機(jī)制一直是以“GDP為綱”，如此引導(dǎo)的結(jié)果必然是投資沖動(dòng)極強(qiáng)，因?yàn)樗傲⒏鸵?jiàn)影”（只要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)了就可以看見(jiàn)高樓大廈林立）；如果再往深入探尋，就有可能把視野轉(zhuǎn)向中國(guó)的政治傳統(tǒng)，中國(guó)自古以來(lái)是一個(gè)集權(quán)社會(huì)，集權(quán)就意味著地方政府只有“跑部”，才能“錢(qián)進(jìn)”！
歷年來(lái)中央與地方的蛋糕如何切分？
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，從1991年到2010年近20年的時(shí)間里，中央財(cái)政收入從1991年938.25億元，增長(zhǎng)到2010年42470.52億元，20年的時(shí)間里增長(zhǎng)了45.27倍！這個(gè)數(shù)據(jù)也從側(cè)面反映出中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去20年所取得的輝煌成就。尤其是在1994年的分稅制改革以后，中央財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯提速，分稅制實(shí)施的前三年中央財(cái)政收入分別是938.25、979.51和957.51億元，實(shí)施的后三年該數(shù)據(jù)分別是2906.5、3256.62和3661.07億元。而中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重也從前三年的29.8%、28.1%和22%，增長(zhǎng)到后三年的55.7%、52.2%和49.4%。
從地方財(cái)政收入來(lái)看，從1991年的2211.23億元，增長(zhǎng)到2010年40609.8億元。20年的時(shí)間里增長(zhǎng)了18.37倍，其增速也相對(duì)較快。1994年分稅制改革的前三年地方財(cái)政收入分別是2211.23、2503.86和3391.44億元，后三年分別是2311.6、2985.58和3746.92億元。地方財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重也從前三年的70.2%、71.9%和78%，下降到44.3%、47.8%和50.5%。
中央轉(zhuǎn)移支付是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財(cái)政政策。在過(guò)去的20年里，我國(guó)的中央轉(zhuǎn)移支付從1991年585億元增長(zhǎng)到2010年的32350億元，增長(zhǎng)了55.3倍！實(shí)施分稅制的前三年，中央轉(zhuǎn)移支付分別是585、559和597億元，后三年的數(shù)據(jù)分別是2389、2543和2723億元！轉(zhuǎn)移支付雖說(shuō)是中央收上去的稅最后再返還到地方投資上，但這筆財(cái)政收入返還給誰(shuí)？返還的標(biāo)準(zhǔn)是什么？等等一系列問(wèn)題沒(méi)有得到妥善解決，其結(jié)果是由“諸侯問(wèn)題”轉(zhuǎn)變成了“王爺問(wèn)題”，地方政府的財(cái)權(quán)確實(shí)得到了有效的控制，但中央財(cái)政和中直部門(mén)的權(quán)利卻過(guò)分膨脹！此外，工商、公路、稅務(wù)、公安、檢驗(yàn)檢疫、國(guó)土、檢察、法院、煙草、司法、人事等部門(mén)都實(shí)行垂直管理，權(quán)力部門(mén)越來(lái)越條條化，地方政府直接管理的部門(mén)越來(lái)越少！收入上，大量的預(yù)算外、制度外收入、國(guó)有壟斷集團(tuán)稅后利潤(rùn)等游離于政府預(yù)算之外，以“部門(mén)”利益的方式“自主”運(yùn)行。
財(cái)政收入到底用到了何處？
比中央與地方的財(cái)政蛋糕如何切分更值得關(guān)注的問(wèn)題是我國(guó)的財(cái)政收入到底用到了什么地方？
先從中央財(cái)政支出的數(shù)據(jù)來(lái)看，1991年中央財(cái)政決算支出為1090.81億元，2010年增長(zhǎng)到15972.89億元，20年增長(zhǎng)了14.64倍。中央財(cái)政占總財(cái)政支出的比重從1991年的32.2%減少到2010年的17.8%。
就地方財(cái)政支出而言，1991年地方財(cái)政決算支出為2295.81億元，到2010年增長(zhǎng)為73602.49億元，20年增長(zhǎng)了32.06倍。地方財(cái)政占總財(cái)政支出的比重從1991年的67.8%增加到2010年的82.2%。
從支出項(xiàng)目來(lái)看，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010年我國(guó)財(cái)政支出大項(xiàng)包括：教育支出12450億元，比上年增加2012億元，增長(zhǎng)19.3%；醫(yī)療衛(wèi)生支出4745億元，比上年增加751億元，增長(zhǎng)18.8%；社會(huì)保障和就業(yè)支出9081億元，比上年增加1475億元，增長(zhǎng)19.4%；住房保障支出2358億元，比上年增加553億元，增長(zhǎng)30.7%；農(nóng)林水事務(wù)支出8052億元，比上年增加1331億元，增長(zhǎng)19.8%；交通運(yùn)輸支出5488億元，比上年增加840億元，增長(zhǎng)18.1%；城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出5980億元，比上年增加1046億元，增長(zhǎng)21.2%；資源勘探電力信息等事務(wù)支出3497億元，比上年增加617億元，增長(zhǎng)21.4%；公共安全支出5486億元，比上年增加742億元，增長(zhǎng)15.6%；科學(xué)技術(shù)支出3227億元，比上年增加482億元，增長(zhǎng)17.6%；一般公共服務(wù)支出9353億元，比上年增加1191億元，增長(zhǎng)14.6%。
從財(cái)政支出的增長(zhǎng)率來(lái)看，排名前三的是住房保障支出30.7%、資源勘探電力信息等事務(wù)支出21.4%、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出21.2%。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)財(cái)政支出大量用于基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，再加上投資乘數(shù)的放大作用，使得地方政府過(guò)度投資，而教育、衛(wèi)生、社保等支出偏低，使得百姓面臨學(xué)費(fèi)高、看病難等困局！居民從低微收入中籌集本來(lái)應(yīng)該由財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出，導(dǎo)致中國(guó)預(yù)防性儲(chǔ)蓄高企，從而嚴(yán)重打擊了居民的即期消費(fèi)水平和降低了消費(fèi)預(yù)期，這是中國(guó)消費(fèi)難以真正啟動(dòng)、投資消費(fèi)嚴(yán)重失調(diào)的基本原因！
如何從歷史觀的角度看待分稅制？
若要客觀、真實(shí)的了解一項(xiàng)政策或制度，并須充分了解其歷史背景，并以歷史觀的視角去解讀政策！
1994年分稅制出臺(tái)之前，我國(guó)財(cái)政制度采用的是中央與地方政府一對(duì)一談判的方式開(kāi)展。如此制度安排一個(gè)明顯的缺陷是穩(wěn)定性差，在頻繁的制度變遷和“契約修訂”中損失了制度成本和效率。具體來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)條件下，“定額分成”使得中央財(cái)政收入出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的累退。為保持應(yīng)有的宏觀調(diào)控能力，中央政府必須時(shí)常與各地方政府對(duì)分成額度進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，既有失中央政府的權(quán)威又加大了制度成本，還有可能損害地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、組織稅收的積極性。正是在這樣的大背景下出臺(tái)了分稅制。從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)施分稅制后，無(wú)論是中央或是地方，其財(cái)政收入都得到了長(zhǎng)足的增長(zhǎng)，也正是分稅制有效的抑制了中央財(cái)政下降的趨勢(shì)，及時(shí)消除了稅收結(jié)構(gòu)中的扭曲因素，也增加了透明度！所以從這個(gè)角度看分稅制，毫無(wú)疑問(wèn)是一項(xiàng)利國(guó)利民的好政策！也正是分稅制使得中央財(cái)力超過(guò)了50%，使得國(guó)家宏觀調(diào)控、大規(guī)模基礎(chǔ)建設(shè)、應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)、1998年抗洪、汶川大地震乃至現(xiàn)在應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，都有了底氣！
但是分稅制也存在著諸多弊端，也正是因?yàn)榉侄愔剖沟梦覈?guó)財(cái)政體制進(jìn)入“雙軌制”，即中央與省級(jí)政府之間采取分稅制，而地方政府之間仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的財(cái)政體制。分稅制的不徹底、公共事務(wù)的增多，造成地方政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的矛盾日益嚴(yán)重：財(cái)權(quán)大幅上收，事權(quán)層層下放，導(dǎo)致目前大部分縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力對(duì)土地財(cái)政的依賴極強(qiáng)！
從稅收體系改革到全面經(jīng)濟(jì)改革
讓我們重新梳理思路，分稅制使得中央將預(yù)算內(nèi)的財(cái)權(quán)牢牢收緊，包括轉(zhuǎn)移支付部分的財(cái)政收入也基本取決于中央的態(tài)度！最為關(guān)鍵的是地方官員政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)是“GDP為綱”，地方官員不在提高民生上下功夫，反而為了政績(jī)工程肆意揮霍本來(lái)有限的地方財(cái)力！“缺錢(qián)”和“政績(jī)壓力”使得地方官員把目光轉(zhuǎn)向了預(yù)算外的賣(mài)地收入！地方政府通過(guò)土地的“饑餓營(yíng)銷(xiāo)”使得低價(jià)飆升，高地價(jià)推升高房?jī)r(jià)，高房?jī)r(jià)又掏空了百姓的錢(qián)包。與此同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)的繁榮又拉高了GDP，只是苦了平頭百姓！
那么如何解決該問(wèn)題呢？首先要把地方官員的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)從只看GDP轉(zhuǎn)向“重民生”！轉(zhuǎn)型就意味著陣痛，緩解陣痛就需要輿論宣傳，讓民眾都明白轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性！此外，“重民生”的要點(diǎn)是聚焦就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、交通、文化和社會(huì)公共安全等方面。我們不需要如此泛濫的鋼筋水泥，我們需要的是有學(xué)上、有工作、有醫(yī)保、有房住！
結(jié)束語(yǔ)
當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“野蠻生長(zhǎng)”成就了GDP的兩位數(shù)增長(zhǎng)，卻也讓民眾整日生活在焦灼之中，人們焦灼的原因是當(dāng)我們看到飛馳而過(guò)的財(cái)富快車(chē)時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)自己手中沒(méi)有上車(chē)的車(chē)票！如何有效平衡“國(guó)富民強(qiáng)”問(wèn)題？如何妥善處理“諸侯問(wèn)題”與“王爺問(wèn)題”？如果恰當(dāng)?shù)囊浴癎DP增長(zhǎng)”換取更多的“社會(huì)和諧”？這些都是我們急需思考的問(wèn)題！
（作者系北京科技大學(xué)教授趙曉 高和投資金融分析師李慧忠）
