社會發展亟須完善應急管理體系
時間：2011-06-13 13:03:51
來源：中國社會科學報
日本大地震已經過去，但地震、海嘯特別是核泄漏引發的危機仍在持續。日本政府和國民應對大災難的措施和能力受到各國關注，同時引發很多國家對自身防災減災應急預案和突發公共事件應急管理體系的重新審視。
今年第十一屆全國人大第四次會議上，政府工作報告明確指出，要健全突發事件應急體制，完善防災減災應急預案；“十二五”規劃也將健全突發事件應急體系列入國民經濟和社會發展的主要任務。
“全球一體化背景下，應對國外的災害樣本進行深入分析，以完善中國的應急管理體系。”中國地震局應急預案管理專家組副組長、河南理工大學應急管理學院執行院長夏保成告訴記者。
快速發展中的中國，如何汲取日本應對大地震危機的經驗教訓？如何強化應急管理體系建設？如何完善應急管理事業及建立防災減災應急預案？如何培養公眾的應急事件應對能力？本報記者帶著這一系列問題，走訪相關領域的多位專家學者，傾聽他們的真知灼見。
制定完備的緊急狀態應對法
伴隨著全球不穩定因素時有發生給我國公民帶來的影響以及各種重大公共衛生事件、社會安全事件、自然災害、事故災難等突發公共事件的頻發，我國對建立和完善應急管理體系日益重視。2007年開始實施的《中華人民共和國突發事件應對法》從預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建、法律責任等方面，為我國應急管理作出系統規定 。
以該法為指導，按照分級響應、屬地管理總則，目前從國務院到各部各省均建有相應級別及類型的突發公共事件應急預案，針對各種自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等分門別類的突發公共事件應急預案也達數百萬件。同時，該法囊括的“一案三制”之核心內容被稱為我國突發事件應急管理體系建立健全的重要基礎和制度保障。“一案”即設立相應應急預案，“三制”包括體制、機制和法制。
國家減災委專家委員會委員、南京大學社會風險與公共危機管理研究中心主任童星認為，體制要解決的是應急責任主體問題，機制解決的是應急行動規則問題，法制則是應急體制和機制合法性的強有力保證。
“法律法規的頒布實施體現了我國對突發事件應對管理工作的高度重視。但是，完善應急管理體系還需要引起三方面注意。”暨南大學應急管理學院院長李從東說，第一，我國目前的應急預案編制針對地震、臺風、公共衛生事件等單一事件的預案多，對于公共管理實踐中的鏈式災害的應急預案還不夠，比如日本地震引起海嘯，海嘯引起核輻射，之后引起食品污染等。第二，突發公共事件發生后的聯動協調機制不夠完善。應急管理體系具有多部門多專業的復合性工作機制，需要各部門聯動協調才能有效處置危機。第三，應急預案編制需要更加注重高仿真度的演練，不能紙上談兵、沙盤推演。
夏保成對此持贊同意見。他說，北京奧運會、上海世博會的案例已經證明，只有有效的應急預案才能促使應急管理工作正常運行，以事先監控、應急響應系統、事態控制為組成部分的預案編制框架必須加強對預案的模擬演練強度，通過分析解剖國內外各類型的災害樣本，分析災情發生的規律，反復檢驗預案的科學合理性，才能制定出真正符合實際操作能力的預案。由此我國的應急管理體系也會在實踐中逐步得以完善。
中國社會科學院法學研究所研究員、《中華人民共和國突發事件應對法》起草專家組成員莫紀宏說，日本是一個多災害國家，因此在災害方面的立法很健全。日本國土廳編有《防災六法》，每年修訂一次，里面匯集了所有防災方面的法律規定，也包括核事故的應急和處理。此次日本大地震發生后出現的核事故，法律層面沒出現大問題，主要是公共政策出了問題，即對核事故的危害性認識不足，所以，現有的立法措施無法滿足應急要求。這給我們的教訓是立法在規定防災減災時要注重立法自身的科學性，特別是災害預防工作，必須要建立在科學研究和實踐經驗的基礎上，災害預防工作必須做到“未雨綢繆、防患于未然”。
莫紀宏說，從我國目前的緊急狀態立法來看，最緊迫的是需要制定一部《緊急狀態法》，規定《突發事件應對法》不能解決的諸如巨災、大災難等危機的應對工作，還可以就自然災害、礦難事故、突發公共衛生事件和社會安全事件單獨立法，一些單行的法律，例如災害救助、災害保險等方面的立法也需要列入立法議程。
科研助推應急管理體系建設
“我國的突發公共事件的應急管理科研隊伍急需大力發展，還需要組織各個方面的力量共同協作推進應急管理基礎科學研究的進展，為應急管理科學水平的全面提升提供基礎支撐。”李從東說。
作為應急管理體系建設中不可或缺的力量，科研系統和教育體系正日益受到重視。尤其在發達國家，科學服務和教育系統在其整個應急機制中起到很大作用。
在美國，政府通過資助國家實驗室、與大學共建研究中心及成立課題和項目組織機構供美國個案研究機構從事應急管理研究工作等方式，來實現應急管理科技體系的研究和創新。
在加拿大，政府每年在應急準備學院主持100多個關于應急計劃和管理技術方面的課程，以此提升在應急管理上的基礎研究工作。
在我國，應急管理中的科研工作正在受到政府和學界廣泛重視。2004年12月，教育部批準河南理工大學成立全國第一個公共安全管理本科專業；2009年，教育部批準暨南大學應急管理學院開設全國唯一一個應急管理專業。
截至目前，國內已有10多所高校開設應急管理相關專業方向課程，嫁接在公共管理、社會保障、管理科學與工程等其他學科下的應急管理方向的碩士點及博士點層次教育也在國內多所知名高校開設。
夏保成指出，我國目前在這方面的學術研究還處于起步階段，比較薄弱，且在研究進展上還是被社會需要推著向前走，國家層面還沒有一個系統的研究規劃設計。
公眾應急能力培養不容忽視
公眾對應急事件的認知程度以及在突發公共事件中的自救和互救常識，往往決定著在應急事件發生第一時間的救助效能。“十二五”規劃在將健全突發事件應急體系列入綱要的同時，著重提出了建立健全應急教育培訓體系的重要性。如何抓好面向全社會的宣傳教育，提高公眾的應急能力？
夏保成指出，雖然我國在應急管理中的分級動員、大災難面前的舉國動員救援模式比日本做得好，但是在日本大地震中日本民眾的防災意識、自我救助能力是值得我們學習的。
“中國人的防災意識淡薄，提高公眾的應急能力，首先要加強防災意識培訓，然后才是知識和技能培訓，且三者缺一不可。”夏保成認為，首先從政府方面來說要在公眾培訓上投入物力、人力、財力。其次，新聞媒體應當無償開展突發事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳。再次，教育主管部門應當對學校開展應急知識教育進行指導和監督。比如在中小學及大中專院校開展系列科普及防災意識培訓，結合社區教育、網絡教育等展開多層次、全方位的培訓。
中國人民大學新聞學院教授陳力丹則提出，要提高民眾的應急能力，有效的信息發布和溝通渠道非常重要，日本在應急管理預警機制中的信息溝通渠道不通暢使得民眾不能及時掌握災情進展，延誤災情救援的最佳時機。這是日本危機管理缺陷給日本帶來的極大教訓。政府可以通過包括互聯網在內的多種信息渠道及時有效地發布信息。此外，媒體應該提高自身的職業素養，對公眾的科普教育發揮應有的作用，而不是一味追求新聞效應。
