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2025年03月13日
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如果有一天，我老無所依，我的養(yǎng)老金，也養(yǎng)不了我。
中國老齡化最嚴(yán)重的上海，現(xiàn)在是三個在職人員供養(yǎng)兩個退休人員，早已遇上“老齡社會危機(jī)時點”。如果照此發(fā)展，20年后，上海的戶籍人口中，每個在職人員都得供養(yǎng)一個退休人員。
即使是現(xiàn)在，每年養(yǎng)老金的巨額缺口，也已成為上海市本級財政的一個巨大負(fù)擔(dān)。雖然各種改革方案正在陸續(xù)出臺，卻都無法根本解決問題。
財政“黑洞”
上海市本級財政補(bǔ)貼當(dāng)年養(yǎng)老虧空的錢，已突破百億，而且還在繼續(xù)增加。這已是財政支出項目里，僅次于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的第二大項。
雖然人均GDP是全國平均的3倍，但占上海市退休人員89.12%的企業(yè)退休人員，養(yǎng)老金已低于全國社會保障的平均水平。
上海，這個中國老齡化最嚴(yán)重的城市，正竭力填著一個迅速擴(kuò)大，卻怎么也填不滿的財政窟窿。
這個窟窿是，從在職職工和所在公司收取的養(yǎng)老保險，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠支付當(dāng)年退休人員的退休金。這個缺口在去年已經(jīng)首破百億關(guān)口。
2010年，上海市本級財政拿出107.43億元，補(bǔ)貼當(dāng)年上海城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金(下稱養(yǎng)老基金)的收支缺口。這個補(bǔ)貼額僅僅4年就翻了一番——2007年為49.81億元。
此項補(bǔ)貼，目前已是上海市本級財政的支出項目里，僅次于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的第二大項，其在年度財政支出里的比重，近幾年均在8%以上，且仍在繼續(xù)增加。
上海養(yǎng)老基金自2000年首次出現(xiàn)虧空后，近幾年迅速飆升，從2007年的49.55億元躍至去年的103.54億元。根據(jù)上海人保局的測算，今年這個虧空將增至110億元左右。
而在不久的將來——學(xué)界普遍認(rèn)為上海老齡化將達(dá)到高峰期在2030年左右，那時每10個人中就有4個是老齡人，差不多1個在職人員養(yǎng)1個退休人員——上海的養(yǎng)老基金缺口預(yù)計將可能高達(dá)每平300億元，這是今年年初在上海“兩會”上，上海市政協(xié)副主席，原分管副市長胡延照在一場社會保障專題會議上透露的信息。
養(yǎng)老危機(jī)，已成為影響上海發(fā)展的最大難題。
早在2009年初的“兩會”上，來滬就任市委書記一年多的俞正聲，在和政協(xié)委員座談上海施政難題時，第一個就談到這個問題。“來上海之前，有若干同志對我講，上海錢多得很，用不完，我很高興。”他說，“來了之后發(fā)現(xiàn)，盡管看上去上海人均財力全國領(lǐng)先，但財政壓力極大，主要原因正是社保的嚴(yán)重穿底。”而養(yǎng)老資金缺口，正是“穿底”主要成因。
為了堵上這個財政窟窿，上海市本級財政必須保持較快增長。然而，金融危機(jī)后正面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)痛苦轉(zhuǎn)型(擺脫房地產(chǎn)增長引擎)的上海，正飽受GDP增長乏力的困擾。最近幾年在國內(nèi)省份的GPD增速排名里，上海屢屢位列末端，2010年就是全國唯一一個GDP增速在10%以內(nèi)的省級單位，這也必然對上海財政的增長能力形成制約。
其結(jié)果就是，上海雖然人均GDP是全國平均的3倍，但占上海市退休人員89.12%的302萬企業(yè)退休人員所拿，養(yǎng)老金的社會保障程度其實低于全國平均水平。
可以試想，上海一個退休工人，拿著不到兩千元的工資，在通脹連綿的當(dāng)下，要在這個消費水平國內(nèi)領(lǐng)先的城市里生活，確實舉步維艱。
年初上海“兩會”時，人大代表、上海市老年基金會副秘書長盧威曾向俞正聲當(dāng)面提出，2010年上海財政收入超過2800億元……在提高退休職工收入方面可以做得更好。而俞正聲只能苦笑著回答道：“社保是上海可持續(xù)發(fā)展最頭疼的一個大問題，現(xiàn)在不敢漲得太猛，請你們理解，已是咬著牙往上漲。”
補(bǔ)不上的窟窿？
讓更多的人繳更多的養(yǎng)老保險，延長退休年齡等措施仍不足以解決問題，而讓國企紅利和土地出讓金補(bǔ)充養(yǎng)老缺口，又將阻礙國企和土地財政的改革。
為了彌補(bǔ)缺口，根據(jù)上海市人保局2011年的工作安排，今年的一個重要任務(wù)，是盡快把社保名下的一些土地等實物資產(chǎn)變現(xiàn)。據(jù)估測，這部分資產(chǎn)折現(xiàn)后，總計約80億元。
不過在復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院院長彭希哲看來，這只是解決部分眼前的問題，對養(yǎng)老基金長期性缺口問題而言，“杯水車薪”。
上海是中國最早變老的城市，早在1979年就已進(jìn)入老齡化社會，比全國要早二十年左右。這種“領(lǐng)跑”基于多重因素：比如相對較高的生活水平和醫(yī)療水平下的低死亡率，以及緊張的住房狀況和比較西化的思想觀念下的低生育率。
由于較早進(jìn)入老齡化社會，上海應(yīng)對養(yǎng)老危機(jī)的對策嘗試，其實也起步較早。
比如1993年社保改革之時，上海事業(yè)單位就被納入繳費范疇，這比全國提早多年。此后若干年內(nèi)，上海不斷提高養(yǎng)老保險繳費比例，目前上海30%的比例，也比全國的28%高。
基于這些制度設(shè)計，“上海養(yǎng)老基金的再分配能力其實是(比別的地區(qū))更強(qiáng)的。”復(fù)旦大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心副教授封進(jìn)表示。
不過，從1990年代中后期到本世紀(jì)早些年里，上海掌權(quán)者們，對社保問題的關(guān)注，更多是如何巧手運作，利用政策漏洞，讓這些巨額資金入市投資。其間，上海社保資金被投入房地產(chǎn)、高速公路和股票市場等領(lǐng)域，而紛繁復(fù)雜的社保投資有虧有贏，而參與其中的各色人等，則能在相關(guān)的灰色交易中穩(wěn)賺不賠。
直到2006年上海社保案的爆發(fā)，才揭開了上海社保的亂象。上海養(yǎng)老基金的收支缺口問題，急劇惡化。
2007年，上海社保領(lǐng)域的主題仍是對社保案“全面反思深刻剖析”以及改革內(nèi)控機(jī)制等。直到2008年初，上海市委把“建立健全保障資金可持續(xù)發(fā)展機(jī)制”，定為了“重要調(diào)研課題”，并交由上海人保局落實。
南方周末記者獲得的上海市政府文件顯示，當(dāng)年下半年，這個課題形成了幾項政策建議──擴(kuò)大新參保人群、適度延長領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡、完善養(yǎng)老金增長機(jī)制、設(shè)立多渠道籌資的儲備基金、建立保障資金的保值增值機(jī)制等。
這也是2009年來，上海陸續(xù)推出的養(yǎng)老制度改革措施的核心思路。
首當(dāng)其沖的就是讓更多的人繳納養(yǎng)老保險。
2009年下半年，上海方面接連拋出三個“通知”，一下把包括外來從業(yè)人員、外籍人員、獲得境外永久(長期)居留權(quán)人員和臺灣香港澳門居民和“靈活就業(yè)”的本市居民的外省市戶籍配偶在內(nèi)的主要幾類在滬工作生活的非戶籍人員，納入了上海養(yǎng)老基金繳費范疇，這部分人口總數(shù)高達(dá)600萬。
而在這之前，在上海需要繳納社保費、享受“城保”待遇的外來人口，只有大約20萬人才居住證持有者。
此外，過去上海獨有的“鎮(zhèn)保”(覆蓋郊區(qū)失地農(nóng)民和郊區(qū)戶籍的工廠員工)和“綜合保險”(外來務(wù)工人員)也將逐步納入“城保”范疇，這意味著這兩個總計超過200萬人的群體，也將轉(zhuǎn)至養(yǎng)老基金所轄范疇，上海人保局等方面正在制定相關(guān)實施細(xì)則。
胡延照曾公開解釋稱，養(yǎng)老保險基金收支平衡的關(guān)鍵在于提高贍養(yǎng)比(即繳納社保人與領(lǐng)取社保人之比)，而擴(kuò)大新參保人群是提高贍養(yǎng)比最現(xiàn)實、最有效的措施。
目前上海的贍養(yǎng)比為1.5∶1，既三個在職人員養(yǎng)兩個退休人員，遠(yuǎn)低于2∶1 的“老齡社會危機(jī)時點”，如果照此發(fā)展下去，反考慮戶藉人口的話20年后可能會接近1個在職人員養(yǎng)一個退休人員。
今年年初，俞正聲曾在上海“兩會”上羨慕地表示，“廣東去年的社保結(jié)余是一千八九百億，什么道理呢？外來務(wù)工的年輕人多，把大批的社保都繳納在那里了，他不像上海老工人那么多，上海參加社保的人越來越少，戶籍又卡得很死，收的越來越少，支出的越來越多。”
不過，“擴(kuò)大參保人群”的政策，尚不能藥到病除。因為上海養(yǎng)老基金繳費比例已經(jīng)高于全國其他地區(qū)，全國企業(yè)和個人的總共繳費比例是28%，而上海是30%，其中個人應(yīng)繳比例相同，都是8%，但上海企業(yè)應(yīng)繳的比例是22%，比其他地區(qū)多兩個百分點。這對企業(yè)而言，意味著大幅提高用工成本，而對并未打算長久定居上海的諸多外來人員來說，很多人更愿意多拿到現(xiàn)金。因此，政策剛一推出，就有企業(yè)找到記者，對此諸多抱怨。從上海人保局?jǐn)?shù)據(jù)來看，上述政策推行后的2010年，上海新增繳費人數(shù)49.18 萬人，只比過去兩年的新增人數(shù)多了20多萬。
在封進(jìn)看來，官方亦應(yīng)該考慮，通過適度下調(diào)繳費比例，來擴(kuò)大繳費人群。
從2010年10月開始，上海開始實施企業(yè)柔性延長退休年齡的政策，符合一定條件的人員，男性可申請退休年齡延長到65周歲，女性可延長到60周歲，這也是全國第一個在延長勞動者退休年齡方面有所動作的城市。
“延遲退休的效果是雙倍的，參與者一方面多繳一年社保，一方面少拿一年養(yǎng)老金。”彭希哲說。
延長退休年齡，中國尚有改革空間。現(xiàn)在美國的退休年齡已經(jīng)到了67歲了，英國也剛剛?cè)∠?5歲的強(qiáng)制退休年齡。而中國目前法定的退休年齡，女性55歲，男性60歲。
但是，由于延遲退休可能引起最期望也最需要獲得養(yǎng)老金的社會底層人士的抵觸，去年在法國還引發(fā)了游行等抗議活動，所以這項動議在中國廣為學(xué)界推崇，但官方極為謹(jǐn)慎。上海也僅僅是“柔性”嘗試，因此很難在短期內(nèi)大范圍覆蓋。
而在“設(shè)立多渠道籌資的儲備基金”方面，據(jù)記者了解，上海市方面謀劃的是轉(zhuǎn)移部分國企和土地收益，來彌補(bǔ)養(yǎng)老基金的不足，并考慮以儲備基金的形式，委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)運作，以實現(xiàn)保值增值的目的。
2010年年末公布的上海十二五規(guī)劃中，已明文寫出，將促進(jìn)社保基金可持續(xù)發(fā)展，探索建立國資、財政和土地收益等多元投入的社保籌資機(jī)制。
據(jù)記者了解，2010年3月成立的上海國有資本管理公司，一項重要職能，就是為補(bǔ)充養(yǎng)老基金缺口，統(tǒng)籌國資收益。按照上海市國資委的計劃，這家公司將“專司市屬國有控股上市公司國有股權(quán)統(tǒng)籌管理和市場化運作”。
一位上海國資專家透露，上海市委打算，通過這個平臺，通過一定程度的國有股權(quán)減持，以快速實現(xiàn)收益來補(bǔ)充養(yǎng)老基金缺口。
彭希哲認(rèn)為，這個做法合乎情理，現(xiàn)在的養(yǎng)老基金缺口，一定程度是在替當(dāng)年的國企改革“減負(fù)”，現(xiàn)在這些早已擺脫了虧損，乃至有強(qiáng)大盈利能力的國企，理應(yīng)“還債”。
但這些計劃，均因牽涉到上海國企改革、國資重組等諸多利益糾葛，而面臨重重抵制，遲遲未有實質(zhì)性進(jìn)展。
至于土地收益方面，雖“土地出讓金用于補(bǔ)充社保缺口”等內(nèi)容今年年初已見諸報端，目前同樣還未見明朗進(jìn)展。
封進(jìn)表示，這些措施，雖然在短期內(nèi)有助于改善養(yǎng)老基金的現(xiàn)金流，但長遠(yuǎn)來看，這無異于是把社保和國企收益、土地收益相捆綁，這種共榮關(guān)系，可能將加大這兩個領(lǐng)域的改革難度。
生育松綁
更長遠(yuǎn)更重要的“窟窿”其實是人口。
上述諸多措施，更主要是集中在眼下的“補(bǔ)窟窿”問題，但更長遠(yuǎn)更重要的“窟窿”其實是人口。
在上海社科院常務(wù)副院長左學(xué)金看來，雖然短期內(nèi)能吸收大量外來年輕人繳納社保緩解上海的問題，但這并不解決老齡化的問題，因為只是推遲了(社保)問題爆發(fā)的時間，因為這批人也有老去的一天，而這已不是社會保險的變革所能解決的問題，而是某種意義上的人口學(xué)的問題。
而且，按照上海市人口計生委主任謝玲麗的話來說，上海的生育水平已降至“極限中的極限”。她在2010年提供的數(shù)據(jù)稱，2009年上海的總和生育率僅為0.83，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被學(xué)界認(rèn)為過低的全國平均水平(1.4-1.5)。過去十八年來，由于生育率極低，上海戶籍人口持續(xù)負(fù)增長。
也正是基于這些原因，上海近幾年來一直在積極向上爭取計劃生育政策的開放。如今，上海將成為國內(nèi)首批試點“單獨二胎”的地區(qū)之一。
所謂“單獨二胎”，是指夫妻雙方一人為獨生子女，即可生育二胎。相比較上海現(xiàn)行的“雙獨二胎”的政策，進(jìn)一步松綁。在官方字眼里，稱之為“微調(diào)”。
學(xué)界對開放計劃生育政策的呼吁已有數(shù)年，中國人口和計劃生育委員會于去年啟動這項試點政策的探索，有望年內(nèi)宣布實施。目前初步敲定的試點地區(qū)，除了上海，還有東北三省、浙江和重慶。
對此，上海市計生委只是謹(jǐn)慎回應(yīng)稱，計劃生育政策調(diào)整事宜，是由中央統(tǒng)一宣布，在這之前地方無法作答。但由于計劃生育問題歷來敏感，北京方面一直沒有正式公布。
不過按照彭希哲的觀點，就上海的情況而言，開放“單獨”的效用有限。
這主要是因為獨生子女條件的限制，意味著這個政策主要覆蓋的是計劃生育政策實現(xiàn)以來出生的年輕人，大多在35歲以下。但這個群體，受制于高房價高物價等因素，生育二胎對他們而言，機(jī)會成本太高，因此意愿并不強(qiáng)烈。
社會的反應(yīng)與彭的觀點相印證，上海將迎來計劃生育政策放松的消息，已在上海流傳了一段時間。但很多年輕人聽到這個消息的第一反應(yīng)就是，“養(yǎng)不起”。
另外，丁克家庭、獨身主義乃至同性戀愛等在這座觀念比較西化的城市里，頗得年輕人歡心，并有愈演愈烈的勢頭。
左學(xué)金也認(rèn)為，如果要以生育率達(dá)到1.8為目標(biāo)，放“單獨”是不太可能實現(xiàn)的，但改革只能一步步來。現(xiàn)在呼吁生育政策松綁，今后要面臨的很可能是如何鼓勵大家生育。
正是基于這樣的社會現(xiàn)實，彭希哲認(rèn)為，目前所有的政策，都不足以阻擋老齡化的進(jìn)程，也不可能徹底化解隨之而來的養(yǎng)老基金危機(jī)。不過，和上一代低工資時代的人必須完全靠養(yǎng)老基金維持退休生活不同的是，對于未來即將老去的人們，只有把家庭資產(chǎn)積累和社會養(yǎng)老基金兩塊納入通盤考慮，養(yǎng)老問題才有化解之道。
在上海，政府亦在鼓勵發(fā)展企業(yè)年金和個稅遞延型養(yǎng)老保險等金融產(chǎn)品，推進(jìn)“多層次”的養(yǎng)老保障體系建立，目的就是把壓力分散到養(yǎng)老基金之外。
