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2025年03月13日
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三十年城市化進(jìn)程，不只給了深圳一個光鮮亮麗的外表，還有這個城市上三分之一的違建。
失控的違章建筑曾經(jīng)為深圳的迅速繁榮扮演過重要角色，但今天它卻像一個無底的黑洞正將深圳引入窒息的深淵。
是否給予這些違章建筑合法身份？這是深圳至今不敢給予明確答復(fù)的兩難問題。這些滿目的違建既是深圳的希望所在，也是絕望所在。在房價(jià)飛漲的深圳，它可以實(shí)現(xiàn)中低收入家庭居者有其屋的夢想，但是這種實(shí)現(xiàn)的方式卻像一種盜竊行為，踐踏了這個城市的公平、法律的威嚴(yán)和政府的尊嚴(yán)。
深圳是如何用三十年的時(shí)間把自己推入這樣致命的困境？而承載了無數(shù)美譽(yù)的它該如何靠近國際化夢想？
違建之城
在深圳，你所看到的每三個建筑中至少有一個是違章建筑。而具體到關(guān)外的某些社區(qū)則很難看到合法建筑。
4月20日，《法人》記者前往位于深圳市寶安區(qū)的沙井街道。四年前，這里還稱為沙井鎮(zhèn)，2004年深圳完成了對沙井鎮(zhèn)村民的身份轉(zhuǎn)換，村民整體轉(zhuǎn)成城市居民身份，沙井鎮(zhèn)也更名為沙井街道。盡管很多居民仍習(xí)慣用沙井鎮(zhèn)來稱呼這里。
這個曾因“沙井蠔”聲明遠(yuǎn)播的鎮(zhèn)子如今因95%的房子是“小產(chǎn)權(quán)房”而備受關(guān)注。準(zhǔn)確說，不是小產(chǎn)權(quán)房，而是違建，自2004年農(nóng)村城市化改造后，這里所有的土地都轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)，這塊土地上只有違建，沒有小產(chǎn)權(quán)房。
在沙一村西環(huán)路與民主大道交匯處，《法人》記者看到了一座名為“金鉆華庭”的小區(qū)，從外觀上看，這個小區(qū)與普通的商品住宅房并無區(qū)別，數(shù)棟7層高的樓體圍繞著健身器材和簡易的兒童樂園，周邊綠樹成蔭。但是這里卻是三位村民開發(fā)的集資房，沒有房產(chǎn)證。
2006年李先生以2500元每平方米的價(jià)格購買了小區(qū)一棟兩室一廳的房子，現(xiàn)在李先生欲以4000元的價(jià)格賣掉，但是價(jià)格還可以再商量。而與此同時(shí)正在出售中的合法商品房“禧緣”樓盤的售價(jià)是9000-10000元。據(jù)了解，這是沙井街道幾十個在建樓盤中唯一的合法商品房，其余的均為“統(tǒng)建樓”。
所謂的統(tǒng)建樓指單位或企業(yè)委托有資質(zhì)的房產(chǎn)公司或施工單位修建的房屋，然后單位或企業(yè)以成本價(jià)賣給本單位或企業(yè)職工。1996年，沙一修建了廣東第一個農(nóng)民統(tǒng)建房泰興花園，大部分的沙一村人都住在該小區(qū)，一些外來人員也成了泰興花園的房主。
沿著泰興花園外側(cè)往里走，就到了沙一村的出租屋區(qū)。這片當(dāng)年征地時(shí)劃給當(dāng)?shù)卮迕竦恼厣希邩橇至ⅲ淮苯又淮薄⒁慌胚B著一排，大部分都在七八層以上。一層全部是店鋪商家，二層及其以上基本上是村民和打工者的住宅。無論是根據(jù)深圳最初的規(guī)定超過三層即為違建，還是用現(xiàn)在放寬的標(biāo)準(zhǔn)每戶不得超過480平米看，這些住宅都是違建品。
幾位在巷子里聊天的老太太告訴《法人》記者，靠近泰興花園的兩排樓都是外地人蓋起來的，大部分本村人都不在此居住，這里只留做出租用，當(dāng)?shù)厝税堰@些房子叫做出租屋。這些出租屋就是深圳聲名卓著的城中村。
2007年深圳市國土局所做的住宅調(diào)查顯示，深圳有“城中村”農(nóng)民房或其他私人自建房超過35萬棟，總建筑面積約1.2億平方米，占全市住房總量的49%。而據(jù)一個基層調(diào)研課題組的不完全估計(jì)，深圳目前現(xiàn)有違建總量超過50萬棟，建筑面積超過50億平方米。
“違法建筑和違法用地的大量存在造成空間發(fā)展不足、土地資源粗放利用、引發(fā)生態(tài)問題，對深圳推動科學(xué)發(fā)展構(gòu)成了很大障礙。”時(shí)任深圳代市長的王榮在2010年年初召開的查處違法建筑和違法用地工作會議上指出了違法建筑的最致命危害。
此外，違法建筑給城市管理也帶來了難題。違法建筑作為生產(chǎn)經(jīng)營場所，依法不能申辦營業(yè)執(zhí)照，商戶游離監(jiān)管，逃避稅費(fèi)，制假售假，藏污納垢；同時(shí)由于沒有經(jīng)過質(zhì)量驗(yàn)收和消防檢查，違法建筑經(jīng)常發(fā)生坍塌和火災(zāi)事故。
“種房子”的人
深圳這種城市化局面是如何一步一步走到今天的？深圳市社會科學(xué)院社會發(fā)展研究所研究員謝志巋認(rèn)為，是無奈也是自然選擇。
1980年深圳特區(qū)開始征地，啟動了非農(nóng)化的道路，當(dāng)時(shí)以每畝3000元的價(jià)格(每平方米不到50元)，進(jìn)行整村整村的征收。但是很長時(shí)間沒有將村民身份轉(zhuǎn)換成城市居民，給予城市居民的社會福利和保障。“由于中國城鄉(xiāng)二元體系的存在，深圳走的是先非農(nóng)化再城市化的道路，從這個意義上說，城市化是滯后的。”謝志巋表示。
直到1992年，深圳才對特區(qū)內(nèi)原住民進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換，此時(shí)特區(qū)內(nèi)的土地已經(jīng)基本征收完畢，12年后的2004年開始了特區(qū)外的轉(zhuǎn)換，隨著寶安區(qū)福永街道和沙井街道村民身份轉(zhuǎn)換的完成，深圳也坐穩(wěn)了全國第一個沒有農(nóng)村的城市的稱號。但是由于原村民和手里依然握著大批土地，不過是從種田的人變成“種房子”的人。
根據(jù)1958年的征地條例，征了多少地就要安排多少個就業(yè)指標(biāo)，當(dāng)時(shí)意義上的就業(yè)指標(biāo)主要是指安排進(jìn)國有企業(yè)。但是從一個小漁村起步的深圳并沒有國有企業(yè)，而且征收動輒上千人，政府根本無力對數(shù)以千計(jì)的人員按照傳統(tǒng)意義進(jìn)行就業(yè)安排。
這么多人要生存怎么辦？特區(qū)政府采取了留地的做法，在原村子附近劃一個新村子給原村民，每戶宅基地100平方米，建筑基地面積80平方米，并且均不能超過3層；此外每人還留有15平方米的工業(yè)化用地，由當(dāng)?shù)卮遄娱_發(fā)，興辦企業(yè)，安排村民就業(yè)。這就為日后愈演愈烈的違建埋下了伏筆。
從城市規(guī)劃角度講，上海浦東新區(qū)比深圳做的更好。當(dāng)年上海政府一口氣將浦東新區(qū)的村土地全部買下來，將村民安置到偏僻之地，新區(qū)留由政府統(tǒng)一規(guī)劃。但是謝志巋指出，深圳并不具備上海的實(shí)力，當(dāng)年上海財(cái)政收入幾百個億，而深圳不過是千把萬。上海是大政府對小農(nóng)村的改造，而深圳是小政府對大農(nóng)村的改造，差別顯而易見。
一邊特區(qū)建設(shè)如火如荼，一邊農(nóng)村自謀出路。由于征收土地巨大，今天看來廉價(jià)到底的每畝3000元征收款也給村子帶了巨額收入，蔡屋圍村1982年一次性拿到了1500萬元，手捧巨款農(nóng)民能想到的就只有建房子。于是漁民村建了深圳第一個別墅區(qū)，33棟小洋樓，家家戶戶都是萬元戶，幾大件一應(yīng)俱全，1984年鄧小平去參觀，感嘆中央首長都達(dá)不到這個標(biāo)準(zhǔn)。
1986年外來人口越來越多，每年幾十萬人口增長讓房子成了稀缺品，當(dāng)時(shí)最夸張的事情是市政府領(lǐng)導(dǎo)住窩棚、鐵皮房，于是租房子變得非常有利可圖，1992年前后，房子的租金每平米20元左右，農(nóng)民有一間房子出租生活就不用愁了。
在市場需求和利益的雙重刺激下，村民們把原來兩三層樓拔掉再加層，三層變五層，五層變八層，最夸張的有二十層，120平米的宅基地也建了119平米，密密麻麻的“握手樓”、“貼面樓”由此而來。
1992-1993年間，蔓延全國的房地產(chǎn)開發(fā)熱潮刺激了特區(qū)內(nèi)原住民的建房熱情，他們突然意識到種出來的房子不但可以出租賺錢，還可以出售賺錢。此后深圳的商品房市場高歌猛進(jìn)，創(chuàng)下了不到5年之內(nèi)價(jià)格翻三番的瞠目業(yè)績，原住民們極為廉價(jià)的集資房由此獲得了巨大的滋長空間，從某種意義上說，他們代替深圳市政府承擔(dān)了建設(shè)廉租房和保障性住房的角色，安撫了被高房價(jià)刺傷的平頭百姓的心靈，也在一定程度上抑制了商品房價(jià)格的瘋狂。
而投機(jī)的存在滋生了一個特殊的群體——“野雞”開發(fā)商，他們從村里買到土地后化整為零轉(zhuǎn)手給大批小業(yè)主建起非法住宅區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，此類大大小小“非法住宅區(qū)”在深圳超過500個，這讓違建市場愈演愈烈并且異常復(fù)雜。
“深圳的違建是歷史形成的，即使當(dāng)時(shí)先知先覺，也沒有人能解決那些問題。”謝志巋認(rèn)為，如果沒有違法建筑深圳不可能有這么快的發(fā)展速度，從某種意義上說，正是這些違建降低了當(dāng)時(shí)城市化的成本。但是不可否認(rèn)，深圳的城市化是粗糙的低水平城市化。
“弱勢政府”困境
當(dāng)時(shí)的社會和制度背景為城市化過程中違建的產(chǎn)生提供了條件，但是如果政府在城市化整個過程中采取嚴(yán)厲的措施預(yù)防制止城中村的產(chǎn)生，深圳的違建不會演變到今天失控的局面，在此過程中深圳扮演了全國少有的弱勢政府的角色。
今天深圳市政府也承認(rèn)，違建的存在，政府有過錯在先：1992年深圳宣布特區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)城市化，一些產(chǎn)權(quán)應(yīng)該收歸國有的土地，實(shí)際上卻還給了原住民和原村集體經(jīng)濟(jì)，這樣名義上城市化了的深圳，在土地和房屋產(chǎn)權(quán)上，并沒有真正解決城市化的問題，留下了一大筆歷史的欠賬。
實(shí)際上政府的軟弱在1989年的第一輪搶建潮中已經(jīng)暴露無遺。當(dāng)時(shí)特區(qū)內(nèi)實(shí)行土地統(tǒng)征，造成了原住民的心理恐慌，引發(fā)了第一輪占地建房熱潮。在原住民不愿意放棄舊村土地之時(shí)，政府又在政策上作出了無原則的讓步，終止了舊村改造，并撤銷了舊村改造辦公室。這是政府與原住民在城中村問題博弈上的第一次失敗。
自1999年開始，深圳開始了立法查違建的歷程。《市人大常委會關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑的決定》于1999年3月5日頒布實(shí)施后，雖然明確規(guī)定此日期以后所建的違法建筑一律查處，但搶搭“末班車”的心理促使原住民再度瘋狂搶建。1999年至2002年，幾部法規(guī)出臺實(shí)施以來，深圳全市增加了約10余萬棟新的違法私房及大量的違法廠房，違法建筑總量增加了近一倍。2004年，深圳再次出臺相關(guān)法規(guī)和文件，不可避免的再次引起搶建風(fēng)潮，政府實(shí)際上是一再讓步。
根據(jù)2002年深圳實(shí)施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》，對1999年3月5日前建的大部分違法建筑申報(bào)登記、接受罰款、補(bǔ)交地價(jià)款等手續(xù)后給予合法身份，最重的罰款是按建筑面積每平方米150元，最多的地價(jià)補(bǔ)繳款是當(dāng)時(shí)市場地價(jià)的25%。
而2009年6月2日正式實(shí)施的《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》印證了搶建的聰明所在，政府再一次作出讓步，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的范圍不僅擴(kuò)大到1999年以后搶建的私房，而且擴(kuò)大到私房以外的所有違法建筑。上述決定規(guī)定只接受2009年6月2日前建成的房屋登記，此后的違建一律查處，但是搶建的劇目與以往一樣并無二致地上演。
“時(shí)至今日，寶龍(寶安區(qū)、龍崗區(qū))兩區(qū)的原有集體用地和非法買賣地塊，已經(jīng)基本搶建完畢，特區(qū)內(nèi)外再難找到大塊的未建地塊，城市規(guī)劃和建設(shè)因?yàn)檫`建而更改的情況司空見慣。所有敢于面對真相的人，都應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地看到并承認(rèn)，持續(xù)多年的查違政策失敗已成定局，‘零搶建’更是荒謬的空話。”在查違一線的街道辦事處工作多年的呂良(化名)說。
西西弗斯式悲劇之源
深圳陷入了一個“西西弗斯”式的治理災(zāi)難。
違建查處的失敗，讓街道辦事處承受了最為尖銳的指責(zé)，深圳網(wǎng)民“窩深居士”在網(wǎng)絡(luò)問政平臺上直言“深圳改革開放三十年的最大失誤，應(yīng)該是基層街道管理職能的缺失”。但是為什么會失敗，尤其是在深圳賦予基層綜合執(zhí)法職能之后，看起來無比強(qiáng)大的街道辦事處為什么會在違建面前全面潰敗？
一自許知情的人士向《法人》記者透露——利益關(guān)系使然，街道與違建者沆瀣一氣，充當(dāng)他們的保護(hù)傘。2009年年底寶安大浪街道執(zhí)法隊(duì)一名協(xié)管員為違建“護(hù)航”，收受22萬元賄款，被寶安區(qū)法院以受賄罪判處有期徒刑3年，該案揭開了街道辦在查違工作中腐敗的一角。
查違不力與執(zhí)法者的腐敗有著必然聯(lián)系，但是如果將查處失敗歸結(jié)于上述腐敗，不但對那些在查違路上疲于奔命的執(zhí)法者來說是不公平的，而且會讓對深圳還抱有希望的人走入一個絕望和憤怒的深淵，阻擋人們深入的理性思考，掩蓋問題的癥結(jié)所在。
2010年4月19日，龍崗區(qū)召開區(qū)委常委會議，對龍城街道查違工作不力的4名干部做出免職決定，街道一、二把手同時(shí)下課。而就在兩年前，該區(qū)龍崗街道的正處級街道辦主任和兩名副處級的街道干部亦是因查違不力被即刻免職。對于深圳查違的失敗我們只能否認(rèn)它的結(jié)果，但是不應(yīng)該否認(rèn)它的決心。
呂良認(rèn)為，政府職能的缺位和錯亂是失控的本質(zhì)原因。“從表面上看，街道綜合執(zhí)法職能強(qiáng)大，應(yīng)當(dāng)攻無不克、戰(zhàn)無不勝，但實(shí)際上并非如此。依靠一個不倫不類、單打獨(dú)斗的‘查違辦’來遏制和治理這一歷史痼疾，實(shí)非良策。”
首先，街道辦責(zé)任和職權(quán)難以匹配。在財(cái)政體制等改革的同時(shí)，街道基層的責(zé)任前所未有地得到加強(qiáng)，不少責(zé)任都是一票否決，而相關(guān)的配套和職權(quán)卻在體制創(chuàng)新中得到嚴(yán)重削弱，最為關(guān)鍵的就是土地、建筑審批權(quán)的收回大大降低了執(zhí)法效率。
其次，職能體系零散分割。查違工作需要規(guī)劃、公安、城管、交警、衛(wèi)生、消防、供水、供電等多部門的配合，但是沒有一個是由街道領(lǐng)導(dǎo)、指揮和考核的，特別是在考核、獎懲和任免方面，街道沒有任何主動權(quán)和發(fā)言權(quán)，這導(dǎo)致街道在統(tǒng)籌功能往往難以到位而流于形式，也難以形成強(qiáng)有力的制約和整合力度。
第三，綜合執(zhí)法體制亟待理順。街道綜合執(zhí)法的困難程度，遠(yuǎn)非人們想象的那么簡單。暴力抗法、胡攪蠻纏等情況司空見慣，執(zhí)法人員的安全和信念受到很大的威脅，在很多街道，綜合執(zhí)法遇到的困境，已經(jīng)到了非解決不可的地步。公安機(jī)關(guān)職能的配合和到位，對綜合執(zhí)法工作的保障作用極其巨大，但目前在這方面的職能協(xié)同等問題很多，也相當(dāng)迫切需要解決。
三年前的一次綜合執(zhí)法經(jīng)歷讓呂良至今印象深刻。2007年，他所在的區(qū)曾組織相關(guān)單位幾百人在一條街道開展社會治安綜合整治大行動，在執(zhí)法過程中遭遇暴力抗法，在場的多個部門幾十號人馬，竟各自作壁上觀。
絕境求生
30年來，深圳的目標(biāo)定位時(shí)有調(diào)整，但建設(shè)國際化城市的定位始終沒有改變過，而建設(shè)國際化城市必須以統(tǒng)一規(guī)劃為前提，失控的違章建筑像一個無底的黑洞正將深圳引入窒息的深淵。
呂良指出，對于城市規(guī)劃混亂、建設(shè)高度飽和的深圳來說，改造‘四舊’(舊城、舊村、舊工業(yè)區(qū)、舊廠房)和保衛(wèi)生態(tài)線，幾乎就是未來這座城市規(guī)劃和建設(shè)的最后希望。特別是對特區(qū)外，應(yīng)當(dāng)有足夠的氣魄和力度，進(jìn)行規(guī)劃、改造和建設(shè)，否則，深圳將失去城市建設(shè)和發(fā)展最為寶貴的最后機(jī)會。
在《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》出臺半年后，《深圳城市更新辦法》出臺，這部國內(nèi)首部系統(tǒng)、全面規(guī)范城市更新活動的規(guī)章，被視為深圳的第二次革命。
與此前屢屢受挫的舊城改造相比，《辦法》有三大突破：一是明確原權(quán)利人可作為更新改造實(shí)施主體，改造項(xiàng)目無需由“發(fā)展商”實(shí)施，同時(shí)政府鼓勵權(quán)利人自行改造；二是突破更新改造土地必須“招、拍、掛”出讓的政策限制，規(guī)定權(quán)利人自行改造的項(xiàng)目可協(xié)議出讓土地；三是舊城改造不只采取拆除重建一種方式，還提出了綜合整治和功能改變共三類改造模式。
所有這些突破只為一個目標(biāo)，最小化改造的阻力，最大化改造的效果。但是城市更新之前依然要解決違章建筑的合法性問題，否則城市更新將寸步難行。
是否給予這些違章建筑合法身份？這是深圳至今不敢明確答復(fù)的兩難問題。這些滿目的違建既是深圳的希望所在，也是絕望所在。在房價(jià)飛漲的深圳，它可以實(shí)現(xiàn)中低收入家庭實(shí)現(xiàn)居者有其屋的夢想，但是這種實(shí)現(xiàn)的方式卻須一種盜竊行為，因?yàn)樗麄儫o償?shù)南碛弥才涮踪Y源和社會福利。
“任何時(shí)候，政府的尊嚴(yán)和光榮，都與它的經(jīng)驗(yàn)、責(zé)任、良知、勇氣、創(chuàng)造和理想緊密相連。當(dāng)前的深圳都不可避免地面臨著自我革新和自我超越的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和寶貴機(jī)遇。”呂良說。
