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2025年03月13日
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征地制度阻礙城市化進(jìn)程
到底如何縮小城鄉(xiāng)居民收入差距？政府采取了多項(xiàng)措施，但沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)趨勢(shì)。原因就在于國(guó)情，接近14億的人口，還有50%以上的人口在農(nóng)村，而農(nóng)民擁有的土地也只有18億畝多一點(diǎn)，每一戶也只有8畝地左右。試圖用這么狹小的耕作面積，讓農(nóng)民以農(nóng)業(yè)為主，不許他們的土地轉(zhuǎn)作別的用途，要讓農(nóng)民致富奔小康，這幾乎是不可能的，所以縮小城鄉(xiāng)居民的差距，根本途徑是加快城市化進(jìn)程。中國(guó)經(jīng)過(guò)了30多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，發(fā)展的速度高于周邊的國(guó)家和地區(qū)，持續(xù)的時(shí)間也比它們長(zhǎng)，但是中國(guó)的城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它們，這就是為什么經(jīng)過(guò)30多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之后，中國(guó)仍然被“三農(nóng)”問(wèn)題所困擾的原因。
為什么30多年來(lái)中國(guó)的城市化進(jìn)程如此緩慢，我認(rèn)為也許最重要的原因，就是土地制度的制約，當(dāng)然也有戶籍制度。首先是征地制度阻礙了城市化進(jìn)程。中國(guó)《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，除此之外沒(méi)有任何其他產(chǎn)權(quán)的土地。這意味著在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，城市的空間只要擴(kuò)展，就必然要占用集體的土地。到目前為止我們采取的方式是什么呢？就是要把集體土地變成國(guó)有土地不是通過(guò)買(mǎi)賣(mài)，而全部是通過(guò)行政權(quán)力來(lái)征收或征用。但是《憲法》里還有一條，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法征收農(nóng)民集體的土地，并給予補(bǔ)償。如果你要占用農(nóng)民的土地，必須是出于公共利益的需要，非公共利益的需要就不能夠通過(guò)政府的行政權(quán)力來(lái)征收。采取什么方式？可以買(mǎi)賣(mài)，可以租用，但是要按照市場(chǎng)原則。這兩條規(guī)定是互相矛盾的。
對(duì)待這樣一個(gè)二律背反，該怎么解決？有人主張，干脆在《憲法》里補(bǔ)充一條，“國(guó)家為了公共利益的需要，同時(shí)也可以為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，征收農(nóng)民的土地”。這種建議是不可取的，因?yàn)閺乃邪l(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家、法治國(guó)家的進(jìn)程來(lái)看，公權(quán)力的使用一定是為了公共利益，不能夠用公共利益以外的任何理由侵占私權(quán)利，包括集體所有權(quán)。另一種途徑就只能是改變中國(guó)土地所有制的結(jié)構(gòu)。要改變單一的國(guó)有制為多元的所有制，為了公共利益的需要就可以征收農(nóng)民的土地？其實(shí)也不一定。公益性項(xiàng)目使用國(guó)有土地，你還有理由征收，但是也不一定非要征收。非公益性的就更不應(yīng)該征收，不征收就要允許農(nóng)村的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。如果政府非要把它變成國(guó)有土地，那就進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)。《憲法》如果做這樣的改變，原有的矛盾就解決了，農(nóng)民的權(quán)益就會(huì)得到相應(yīng)的保障。如果我們把城鄉(xiāng)的土地所有制結(jié)構(gòu)做一個(gè)統(tǒng)一的安排，凡是公益性的土地可以實(shí)行國(guó)有或集體所有，非公益性的土地就可以考慮實(shí)行非國(guó)有、非集體所有，乃至個(gè)人所有。這其中，無(wú)論是城市還是農(nóng)村，首先可以推行的是宅基地。
至于仍然實(shí)行國(guó)有的土地，也應(yīng)該考慮實(shí)行分級(jí)所有，就是中央政府占有一塊、地方政府占有一塊。土地所有權(quán)不明細(xì)，也造成了責(zé)權(quán)利不分明，地方政府熱衷于搞土地開(kāi)發(fā)。中國(guó)的國(guó)有土地制度必須適時(shí)推進(jìn)改革。尤其是地下的礦產(chǎn)資源，法律上都是歸國(guó)有，這個(gè)國(guó)有是中央政府所有還是地方政府所有。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、利用得到的收益，中央和地方現(xiàn)在是采取分成的方法，包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)分成，但是為什么不從所有權(quán)上界定？如果它沒(méi)有所有權(quán)，憑什么分土地的收益、礦產(chǎn)資源的收益呢？
淡化土地社會(huì)保障功能
人擔(dān)憂土地私有會(huì)導(dǎo)致土地兼并，會(huì)使失地農(nóng)民失去社會(huì)保障。這個(gè)擔(dān)心是不必要的，今天的土地兼并還沒(méi)有達(dá)到令人擔(dān)心的程度，失去土地也意味著他要轉(zhuǎn)移到城市，那樣的話，工業(yè)化、城市化就實(shí)現(xiàn)了。城市里處處都在兼并，為什么就害怕農(nóng)民的土地兼并呢？似乎土地這種生產(chǎn)資料跟其他的不一樣，因?yàn)樗€承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障作用。土地是一種生產(chǎn)資料。即使有生產(chǎn)資料，如果你喪失了勞動(dòng)能力，誰(shuí)給你帶來(lái)收入呢？因此，應(yīng)該淡化土地的社會(huì)保障的功能，讓土地作為真正的要素流動(dòng)起來(lái)，政府應(yīng)該承擔(dān)起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障。
有人說(shuō)土地私有之后會(huì)導(dǎo)致交易行為，大量的失地農(nóng)民涌入城市，從而增加城市的就業(yè)壓力。我們本來(lái)就是要解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，有人說(shuō)耕地需要保護(hù)，這涉及到國(guó)家的糧食安全，土地私有之后會(huì)導(dǎo)致大量的耕地流失。這又是一種誤解，保護(hù)耕地和土地采取什么樣的制度，這完全是兩回事。允許土地自由的交易，但是農(nóng)業(yè)用地要改成非農(nóng)業(yè)用地，工業(yè)用地要改成商業(yè)用地，這要符合規(guī)劃，規(guī)劃大于所有制，用途管制應(yīng)該高于所有制。
有人說(shuō)農(nóng)地私有會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民流離失所，使城市周邊出現(xiàn)大量的貧民窟。其實(shí)貧民窟的出現(xiàn)，一方面并不可怕，另一方面，政府本來(lái)應(yīng)該有責(zé)任為進(jìn)城農(nóng)民提供立足之地，跟土地制度的變革沒(méi)有必然的聯(lián)系。土地私有會(huì)導(dǎo)致土地成本提高，但是到目前為止我們所推行的強(qiáng)征、強(qiáng)拆能持久嗎？征地成本的提高不是壞事，包括農(nóng)民工工資的提高，這都意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展要轉(zhuǎn)型，發(fā)展的目標(biāo)要調(diào)整。
兩種土地不同權(quán)不同價(jià)
國(guó)有和集體土地(兩者都是公有制)是不是都做到了同地、同權(quán)、同價(jià)呢？相關(guān)法律規(guī)定，集體土地不能買(mǎi)賣(mài)，這就限制了它的產(chǎn)權(quán)。問(wèn)題是非公共利益的需要，也征收集體財(cái)產(chǎn)，顯然是對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的蔑視。另外，我們知道所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)意義是它能夠給你帶來(lái)收入，如果一塊土地可以被別人無(wú)償使用，不繳納地租，無(wú)償無(wú)期使用，就意味著這個(gè)土地所有權(quán)被廢除了。城市的國(guó)有土地宅基地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、抵押，為什么農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、不能抵押？國(guó)有土地和集體土地沒(méi)有做到同地、同權(quán)、同價(jià)。今年國(guó)土資源部公布的用地計(jì)劃，城市建設(shè)用地新增670萬(wàn)畝，但是地方政府報(bào)上來(lái)的土地需求加起來(lái)是1610萬(wàn)畝。為什么會(huì)出現(xiàn)這么大的缺口？中央政府要保護(hù)耕地，要保護(hù)糧食安全，地方政府要開(kāi)發(fā)要建設(shè)，而它沒(méi)有保護(hù)耕地的責(zé)任，而且土地的征收轉(zhuǎn)讓?zhuān)@里面有巨大的土地紅利。
這種矛盾該怎么解決？地方政府已經(jīng)想出了很多的辦法，問(wèn)題是在這種過(guò)程中如何保障農(nóng)民的權(quán)益不受侵害。我們既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要考慮發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的是什么，不就是為了讓人民生活得更幸福嗎？如果說(shuō)我們今天仍然在以犧牲農(nóng)民的利益推進(jìn)我們的工業(yè)化、城市化，我覺(jué)得不應(yīng)該再這樣堅(jiān)持了。集體建設(shè)用地和國(guó)有的土地相比，同地不同權(quán)不同價(jià)，就是對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)典型的明目張膽的歧視和蔑視。
農(nóng)民自主的城市化優(yōu)于政府主導(dǎo)的城市化。毫無(wú)疑問(wèn)，迄今為止中國(guó)的城市化進(jìn)程主要是由政府推動(dòng)的，好處就是城市規(guī)劃很整齊，速度很快，但是它也存在不足。在這個(gè)背景下，我們注意到一些地方農(nóng)民開(kāi)始自主地推行城市化，或者有人叫做主動(dòng)城市化。農(nóng)民自主的城市化，這種模式有沒(méi)有存在的理由？我認(rèn)為是有的，當(dāng)然不是所有的農(nóng)村都有這種條件。如何給農(nóng)民自主城市化提供法律依據(jù)和政策空間？我認(rèn)為是有辦法的，對(duì)前面我所說(shuō)的《憲法》條款可以從兩個(gè)角度理解，“城市的土地歸國(guó)家所有”要?jiǎng)討B(tài)理解，只要列入城市規(guī)劃，就要把農(nóng)民的土地征收回來(lái)，變?yōu)閲?guó)有，這是我們目前的做法。但是這種做法一方面?zhèn)α宿r(nóng)民的權(quán)益，另一方面它又和《憲法》的另一條規(guī)定相矛盾。既然這樣的話，為什么《憲法》后面又加了一句，國(guó)家為了公共利益的需要，才能征收農(nóng)民的土地？既然規(guī)定了只要列入城市規(guī)劃，就征你沒(méi)商量，那就不要談什么公共利益、非公共利益。因此，我認(rèn)為應(yīng)該作這樣的理解，既然有“公共利益的需要”這一條規(guī)定，對(duì)前面這句話就只能作靜態(tài)的理解，所謂靜態(tài)的理解就是在《憲法》公布之日起(1982年)，之前的城市土地是歸國(guó)家所有的。在《憲法》公布之后，城市要占用農(nóng)民的土地，如果是公共利益的需要，征收土地，那就是國(guó)家的。如果不是為了公共利益的需要，農(nóng)村集體建設(shè)用地就應(yīng)該進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)民就可以自己搞城市化。為什么非要把它變成國(guó)有呢？
城市化最重要指標(biāo)是人口
空間的城市化與人口的城市化。在目前這種體制下，城市的空間不斷擴(kuò)大。城市化包括空間城市化，更重要的是人口城市化。所以城市化最重要的指標(biāo)是人口，而這個(gè)人口不是單純地給他一個(gè)戶口，一定要讓他真正地在城市就業(yè)，失業(yè)以后能夠享受失業(yè)救濟(jì)，能夠得到最基本的社會(huì)保障。現(xiàn)在這種制度恰恰造成地方政府有空間擴(kuò)展的積極性，但是沒(méi)有吸納農(nóng)村人口落戶的責(zé)任和愿望。
17萬(wàn)平方公里的農(nóng)村建設(shè)用地和城市5萬(wàn)平方公里的建設(shè)用地，加在一起大概是22萬(wàn)平方公里。22萬(wàn)平方公里建設(shè)用地，從總量上看是非常多的，18億畝耕地的紅線根本沒(méi)有必要突破，只要采取合理的制度，城市建設(shè)不缺土地，房?jī)r(jià)不可能這么高。
有人說(shuō)城市化會(huì)占用耕地，這就威脅到糧食安全，其實(shí)這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)解決了。城市化是節(jié)省土地的，人口從自然村到行政村，到小城鎮(zhèn)、小城市、中等城市、大城市，乃至特大城市，依次占用的耕地是減少的。中國(guó)到底存在不存在糧食安全問(wèn)題呢？眾說(shuō)紛紜。保障糧食安全的機(jī)制是什么，現(xiàn)在機(jī)制建起來(lái)了嗎？沒(méi)有，種糧的大省往往是財(cái)政窮省、經(jīng)濟(jì)弱省、貧困省，種糧的農(nóng)戶光靠種糧難以養(yǎng)家糊口。為什么不讓種糧的農(nóng)民富裕起來(lái)？既然糧食安全如此重要，種糧如此光榮，政府就應(yīng)該重視，所有的居民就應(yīng)該給予保障。糧食安全既然是公共產(chǎn)品，就應(yīng)該由全社會(huì)承擔(dān)它的成本，而不能夠讓種糧的農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)。為什么不能把他的耕地做房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)？為什么他不能跟城市居民享受同等的發(fā)展權(quán)？所以土地制度要改革，糧食政策也應(yīng)該相應(yīng)改革。
最后一個(gè)問(wèn)題是住房制度改革與城市化。住房是城市建設(shè)的一個(gè)重要的組成部分，住房的發(fā)展和城市的發(fā)展是相輔相成的。現(xiàn)在的住房制度恰恰嚴(yán)重阻礙了城市化的進(jìn)程，城市房?jī)r(jià)居高不下，房地產(chǎn)泡沫極其嚴(yán)重。中央推出了一系列調(diào)控房地產(chǎn)的政策，但是嚴(yán)格地說(shuō)，我們錯(cuò)過(guò)了一個(gè)最好的時(shí)機(jī)，就是次貸危機(jī)爆發(fā)時(shí)期。
為了調(diào)控，政府加大保障性住房的建設(shè)力度，中央提出在“十二五”期間要提供3600萬(wàn)套保障性住房，問(wèn)題是保障性住房建設(shè)資金哪里來(lái)？3600萬(wàn)套保障性住房累計(jì)需要的資金是1.3萬(wàn)億元，中央政府和地方政府加在一起只承擔(dān)5000億元，另外8000億元應(yīng)該是由民間投入的，這是第一。第二，保障性住房的建設(shè)用地從哪里來(lái)？地方政府明明從這塊土地上可以拍出天價(jià)，可以構(gòu)成重要的土地財(cái)政收入，你非要讓它建廉租房，不但不能拍賣(mài)，還要往里投入資金，同時(shí)建成之后還要投入人力、物力、財(cái)力進(jìn)行維護(hù)，地方政府有沒(méi)有這樣的積極性？立下的軍令狀，將來(lái)能不能真正問(wèn)責(zé)？未來(lái)5年中，3600萬(wàn)套保障性住房能不能如期地保證質(zhì)量、保證標(biāo)準(zhǔn)建成，這是一個(gè)考驗(yàn)政府公信力的時(shí)候。
