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2025年03月14日
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中央醞釀出臺(tái)政策，對(duì)地方政府以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為目標(biāo)的戶籍改革試驗(yàn)仍持鼓勵(lì)態(tài)度，但同時(shí)明確：進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否放棄承包地和宅基地，由自己決定
2010年，廣東、重慶、陜西等地陸續(xù)宣布放開農(nóng)民進(jìn)城落戶的政策限制，同時(shí)要求進(jìn)城農(nóng)民須交出土地，引發(fā)輿論熱議。
針對(duì)此，本刊記者獲悉，中央有關(guān)部門正在醞釀出臺(tái)政策，要求地方政府在自行試點(diǎn)進(jìn)行戶籍改革時(shí)，不再將農(nóng)民土地與城市戶籍捆綁運(yùn)作。
一位資深農(nóng)地問題專家對(duì)本刊記者說，以往有些地方政府把戶籍和農(nóng)地捆綁在一起的做法，是“醉翁之意不在酒”，目的純粹只為獲取農(nóng)民手中的土地。此前不久，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文也曾公開表態(tài)稱，很多地方在統(tǒng)一戶口登記制度的過程中，即便沒有侵犯農(nóng)民利益，也沒有讓轉(zhuǎn)戶居民享受到更多實(shí)惠。
據(jù)本刊記者了解，此次中央醞釀出臺(tái)的政策，強(qiáng)調(diào)“基本戶籍制度屬于中央職權(quán)”；雖然對(duì)地方政府以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為目標(biāo)的戶籍改革試驗(yàn)仍持鼓勵(lì)態(tài)度，但將明確要求，進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否放棄承包地和宅基地，應(yīng)完全由他們自己決定。
戶改試點(diǎn)內(nèi)容將調(diào)整
2010年以來，很多地方政府競相推行“宅基地?fù)Q住房、土地?fù)Q社保”為標(biāo)志措施的戶籍改革試點(diǎn)。據(jù)知情人透露，上述中央政策即針對(duì)此而發(fā)，不久便要出臺(tái)。
具體內(nèi)容包括三個(gè)層次：其一，各地要根據(jù)城市的資源、環(huán)境承載能力，來推動(dòng)戶籍改革；其二，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益是合法、完整的權(quán)益，不允許借戶籍改革強(qiáng)行“拿走”；第三，對(duì)于城市中短期內(nèi)無法落戶的農(nóng)民工，要保障其基本權(quán)利。
因戶籍與諸多社會(huì)福利掛鉤，學(xué)界的主流觀點(diǎn)一直認(rèn)為，改革的最終目標(biāo)是要?jiǎng)冸x附著在戶籍上面的各種附加功能，回到登記人口信息的基本管理功能；推進(jìn)戶籍改革，應(yīng)該把公共服務(wù)與戶口脫鉤，“對(duì)公民，不對(duì)戶口”，具備條件的常住公民應(yīng)允許其落戶。
據(jù)本刊記者了解，此次戶籍改革的重點(diǎn)仍是中等城市和小城市小城鎮(zhèn)。其中，小城市和小城鎮(zhèn)要無條件放開，中等城市則要允許“有穩(wěn)定就業(yè)和住房、社會(huì)保險(xiǎn)繳納到一定年限的農(nóng)民工落戶”；城市承載力有限的大城市和特大城市，也要為進(jìn)城農(nóng)民提供教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)。
這項(xiàng)政策即將頒布，意味著各地陸續(xù)啟動(dòng)的“宅基地?fù)Q住房、土地?fù)Q社保”戶籍改革試點(diǎn)將面臨調(diào)整。
2010年6月7日，廣東省首先發(fā)文，提出“積分入戶”的思路，對(duì)農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)的條件進(jìn)行指標(biāo)量化，當(dāng)指標(biāo)累計(jì)積分達(dá)到規(guī)定分值時(shí)，農(nóng)民工即可申請(qǐng)入戶城鎮(zhèn)，但需交出土地。對(duì)達(dá)到入戶城鎮(zhèn)積分條件，愿意入戶但不愿意交出承包地的農(nóng)民工，實(shí)行“農(nóng)民工城市居民居住證”制度，給予三年的過渡考慮期。
同年8月，重慶提出“在10年內(nèi)讓1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民”，這被認(rèn)為是最大規(guī)模的戶籍改革。重慶明確提出轉(zhuǎn)戶農(nóng)民要穿上城市“就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療五件衣服”，享受城市待遇，脫掉“農(nóng)村宅基地、承包地、林地三件衣服”。
其后，以“土地?fù)Q戶籍”為原則的戶籍改革試點(diǎn)被各地紛紛效仿并推廣。爭議隨之升級(jí)。陳錫文認(rèn)為，隨著農(nóng)民土地漸失，當(dāng)前農(nóng)村的基層治理秩序已被攪亂，必須要予以規(guī)范。
中國現(xiàn)有1.5億農(nóng)民工跨省流動(dòng)，大多從中西部流入東部沿海地區(qū)，陳錫文認(rèn) 為這才是當(dāng)前戶籍制度改革的重點(diǎn)。
量力而行
對(duì)“土地?fù)Q戶籍”的做法，戶籍專家、中國公安大學(xué)教授王太元也認(rèn)為，“思路錯(cuò)誤，沒有出路”；陳錫文則表示，將土地與戶籍脫鉤后，由于不能獲得“土地”之外的額外好處，地方政府應(yīng)該會(huì)根據(jù)城市的能力“量力而行”。
不少學(xué)者擔(dān)憂，農(nóng)民進(jìn)城需要城市提供社保、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，開支不菲，如果失去土地收益的支持，地方政府恐難兌現(xiàn)。據(jù)中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元人民幣。
也正因?yàn)榇耍谠S多地方，為獲得資金平衡，土地成為撬動(dòng)戶籍改革的“杠桿”。在重慶，除財(cái)政資金，支付戶籍改革成本很大一塊來自土地。據(jù)當(dāng)?shù)卣嘎叮赫磕瓿鞘薪ㄔO(shè)的征地補(bǔ)償、房地產(chǎn)土地收益的一部分，用來解決村民的實(shí)際生活困難；轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地經(jīng)過復(fù)墾，進(jìn)入“地票”市場(chǎng)以后，一部分收入用于戶籍改革；農(nóng)民退出土地后獲得的補(bǔ)償款也將用來購買農(nóng)民在城里的房屋、養(yǎng)老保險(xiǎn)等。推行戶籍改革的政府官員坦言，農(nóng)民進(jìn)城要提供的公共服務(wù)需要支付巨額成本，“全靠政府出，出不起”。
問題是，農(nóng)民交出土地獲得的補(bǔ)償，與政府將土地指標(biāo)置換成土地拍賣后獲得的巨額收益相比，顯得“微不足道”。據(jù)本刊記者了解，重慶市戶籍改革中，一戶宅基地的補(bǔ)償僅8萬元，不少農(nóng)民稱其“比征地拆遷補(bǔ)償還低，在縣城根本買不到房子”。“以戶籍之名，行圈地之實(shí)”的質(zhì)疑由此而來。
美國農(nóng)村發(fā)展研究所學(xué)者李平曾測(cè)算，如果農(nóng)民穩(wěn)定投入農(nóng)地，有韓國一樣高的附加值，每畝每年至少有1000美元農(nóng)業(yè)收入；宅基地按國有土地1/4定價(jià)交易，每人可得到1400美元；按現(xiàn)有征地量計(jì)算，如果政府不從征地中獲利，農(nóng)民每人可得到3萬美元；遠(yuǎn)高于政府現(xiàn)有補(bǔ)貼。
成本考量
利益推動(dòng)之下，強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)戶行為也不時(shí)發(fā)生。從2010年秋季學(xué)期起，為配合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，重慶市教委制定轉(zhuǎn)戶目標(biāo)，且將完成情況納入?yún)^(qū)縣教委、高校和中等職業(yè)學(xué)校年度考核。有媒體報(bào)道，重慶工商大學(xué)、重慶理工大學(xué)等高校都動(dòng)員擁有該市農(nóng)業(yè)戶籍的學(xué)生轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍；拒絕轉(zhuǎn)戶者，頻繁被輔導(dǎo)員約談，且以“獎(jiǎng)學(xué)金、入黨、畢業(yè)證” 等為條件。
“土地?fù)Q戶籍”的做法也讓農(nóng)民工心存顧慮。在廣東先行試點(diǎn)“積分入戶”的中山市，很多符合條件的農(nóng)民工，并不愿意為入戶城鎮(zhèn)而放棄土地。
面對(duì)社會(huì)的質(zhì)疑，重慶市市長黃奇帆公開否認(rèn)存在套取農(nóng)民土地的動(dòng)機(jī)。他指出，城市需要?jiǎng)趧?dòng)力，只要農(nóng)民在城市工作了三五年，就該享有城市居民的同等待遇，沒有其他任何限定條件，不存在土地?fù)Q保障、換戶籍的問題。
在重慶戶籍改革方案推出一月后，重慶市土地房管局副局長董建國也公開承諾，農(nóng)民退地不是取得社保和戶口的條件，退出土地是依法、自愿、有償?shù)摹＾r(nóng)民轉(zhuǎn)城市戶口設(shè)置的三年過渡期后，轉(zhuǎn)戶人員愿意回到農(nóng)村，“仍然可以回去，仍然保留土地”。
不過，重慶市政府做出上述澄清后，農(nóng)民入戶的積極性提高，但基層政府的積極性下降。基層官員擔(dān)心改革的成本難以為繼。
在學(xué)者們看來，讓農(nóng)民進(jìn)城落戶，很大程度上是為了推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，但收回農(nóng)民土地卻無異于適得其反。中國科學(xué)院研究員黃季焜對(duì)本刊記者分析說，中國的市場(chǎng)化改革不徹底，農(nóng)村土地、資金和勞動(dòng)力要素沒有完全進(jìn)入市場(chǎng)，仍具有明顯的二元結(jié)構(gòu)特征，是城鄉(xiāng)差距不能根本扭轉(zhuǎn)的根源。
李平則指出，應(yīng)該允許農(nóng)村土地入市，關(guān)鍵是要確保“經(jīng)過農(nóng)民同意，且農(nóng)民能夠獲得大頭的收益”。
