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2025年03月14日
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最新一期《瞭望》披露：一些地方靠修編規劃做大人口規模換取用地指標
據《瞭望》新聞周刊報道：2004年版北京城市總體規劃所期待的“‘最優的’結構”——多中心，今日未能顯現。相反，在過去六年中，被總體規劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結構，被進一步強化。上個月召開的“北京市人口與產業發展規律及規劃對策問題研究”專家研討會上，北京市規劃委員會主任黃艷透露，2013年北京市將重新編制城市總體規劃。一時引來各方議論。
重修理由
用地規模被迅速突破——地不夠用了，賣完了
規劃期限至2020年的《北京城市總體規劃(2004～2020年)》施行僅六年，就要壽終正寢了。北京市規劃委員會披露的信息稱，第六次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口為1961.2萬人，提前十年突破了總體規劃提出的2020年常住人口總量控制在1800萬人的目標；總體規劃提出的2020年人均GDP突破一萬美元的目標，2009年已經達到。對總體規劃修編具有決定性影響的建設用地規模是否已被突破，規劃委員會并未提及。
一般而言，規劃期限的人口規模和人均GDP指標被突破，不會直接導致規劃重修，因為在建設用地尚有節余的情況下，能夠承載更多的人口與GDP規模，實乃高質量城市化的表現。只有建設用地規模被突破，才構成重修總體規劃的理由，因為城市總體規劃的核心任務是引導城市建設布局和調整土地利用，建設用地一旦告罄，規劃便失去意義。
北京1983年版總體規劃和1993年版總體規劃之所以“短命”，就在于建設用地規模——而不只是人口規模——被迅速突破。過去30年間，十年重修一次總體規劃，不是北京獨有之現象，它乃是中國城市化的“特色”，并相伴中央與地方的博弈——地不夠用了，賣完了，地方政府就會通過總體規劃修編，從中央政府嚴格控制的“地根”里，獲取新的建設用地指標。
曾被質疑
決定開發住宅建筑量可容納1000萬人口，人口規模怎么控制在850萬人以內
2004年版總體規劃施行之初，遭遇的一大質疑是——它提出的2020年北京中心城人口規模控制在850萬人以內的目標，不可能實現。
這一版總體規劃修編之時，北京中心城內，已決定開發的住宅建筑量可容納1000萬人口。“房子都蓋好了，你還不讓人去住？！”一位規劃專家對記者說，“中心城850萬人口的控制目標怎么可能實現呢？”
“做小了中心城的人口規模，就可以做大郊區新城的人口規模了，”一位知情人士道出玄機，“這樣，郊區新城就可以拿到更多的建設用地指標了。”
如前述專家所料，2010年11月，北京市規劃委員會有關負責人披露，北京中心城人口已超過1000萬人。
矛盾凸顯
規劃所期待的“‘最優的’結構”——多中心，今日未能顯現
2004年版總體規劃所期待的“‘最優的’結構”——多中心，今日未能顯現。相反，在過去六年中，被總體規劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結構，被進一步強化。對舊城的拆除仍在進行之中。2008年出版的《北京舊城胡同實錄》顯示，2004年版總體規劃施行之后，還有162條胡同將被繼續拆除。
2004年版總體規劃存在一個矛盾——它在提出“堅持對舊城的整體保護”之時，未將歷史文化保護區(下稱文保區)覆蓋整個舊城，只是把舊城的文保區擴大到33片，只占舊城面積的29%。這給舊城之內的拆除活動，留出一個“彈性空間”。
在過去六年中，即使是對文保區的保護，也未完全依規劃行事。而中央機構多在原地擴張，加劇了單中心城市結構的矛盾。
“目前我市中心城人口和產業過度集中的局面沒有得到根本改變”，去年11月，北京市人大城市建設環境保護委員會主任委員趙義就2004年版總體規劃的實施情況作評估報告，“城六區內集中了全市60%以上的人口和75%的國民生產總值，攤大餅式的城市發展格局依然沒有得到有效遏制。新城綜合功能尚顯不足，產業與居住脫節狀況比較普遍，沒有有效發揮總體規劃中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的產業、帶動區域發展的作用”。
他呼吁：“必須確保總體規劃的全面實施。”可眼下，未及全面實施的總體規劃，就要退出歷史舞臺了。
修編怪事
2010年各城市人口規模相加，竟達20億人
根據國務院建設行政管理部門頒布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，規劃人口與用地指標有著對應關系，規劃人口越多，用地指標越多。于是，做大人口規模成為地方政府修編規劃時傾力而為之事。
1990年代總體規劃修編中，就出現這等怪事——至規劃期限2010年，各城市人口規模相加，竟達20億人。
2005年3月，國家發展和改革委員會在一份調研報告中指出，有的城市總體規劃，并不考慮預測方法的適用性，選取的目的性很強，有的甚至是先確定人口規模多大，再采取可用的方法進行推導；預測中采用的數據來源不規范，規范人口規模和城市化水平預測的相關法律法規也存在空白。不過，中央高層對地方政府做大城市人口規模的傾向，予以強烈關注。
