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2025年03月13日
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最近，國家發展改革委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》指出，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認，加快消除城鄉區域間戶籍壁壘，統籌推進本地人口和外來人口市民化，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。
社會經濟的不斷發展，對戶籍制度改革提出了新要求。對此，《法制日報》記者采訪了業內專家。
都市圈發展乃大勢所趨 戶籍制度改革順應潮流
《指導意見》中稱，城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。
“都市圈的發展是當今世界的一大趨勢。過去的城市發展都是一個城市一個城市發展起來的。現在則是以城市群的形態發展，這些城市之間，有大城市、中等城市和小城市，而且各個城市之間可能還會有功能分工。城市群形成之后，會給經濟社會發展帶來很大的好處。”中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞說。
都市圈的發展離不開戶籍制度改革。
“此次國家發展改革委發布的《指導意見》，并不是一個新的戶籍制度改革文件，也不是新一輪戶籍制度改革，而是關于戶籍制度改革的新的推進動作。這樣的推進動作，過去幾年來一直不斷。例如，2016年9月，國務院辦公廳發布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》等。”中國人民公安大學教授王太元說。
王太元認為，對于新型城鎮化、城市群、都市圈建設而言，《指導意見》能產生較大的推動作用。最近幾年，國家在推進新型城鎮化、建設現代城市群、都市圈方面，不僅出臺了一系列面向全國的相關文件，而且出臺了諸如《京津冀協同發展規劃綱要》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等一系列區域性的相關文件。
“近年來，與戶籍制度改革有關的新文件、新動作，都可以視為在貫徹實施國務院2014年7月30日發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》其實是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的第六部分‘健全城鄉發展一體化體制機制’的具體體現。戶籍制度改革是一個朝著既定目標循序推進的過程。”王太元說。
“隨著社會經濟不斷發展，多年前建立的戶籍制度需要不斷改革，讓勞動力的流動更加順暢，現在與戶籍制度改革有關的一舉一動都有很強的現實意義。”唐鈞說。“要落實《指導意見》中關于戶籍制度改革的相關要求，如‘放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認’，可能還需要一段時間，也會有一些附加條件，但這種條件一般來說是最基本的條件，比如在這個城市里有工作、有住處，就應該有這個城市的戶籍。”
唐鈞認為，隨著戶籍制度改革不斷推進，一些具體要求真正得到落實，對于我國社會經濟發展會產生非常大的促進作用。因為人口流動、勞動力流動的趨向是哪里有工作機會，就會往哪里走，戶籍制度改革能夠讓人口流動、勞動力流動更好地適應市場經濟發展的需要。
農村轉移人口市民化 夯實城市群發展基礎
2月21日，公安部召開全國治安管理工作座談會，公安部副部長孫力軍稱，要全面深化以戶籍制度為重點的治安管理改革，加快建立新型戶籍制度。除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實行審批制外，積極探索試行以經常居住地登記戶口制度。
孫力軍說，要加快完善戶口遷移政策。按照“自愿、分類、有序”原則，加快農村轉移人口市民化，全面放開重點群體落戶限制，尤其是要推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策，統籌普通勞動者落戶和各類人才落戶，爭取提前完成1億人進城落戶的任務。要結合實施區域協調發展戰略，探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度，努力實現城市群戶籍政策的一體化調整。要探索實行農業轉移人口“宜城則城、宜鄉則鄉、來去自由”的落戶政策，為改善農村人口結構、促進城鄉融合發展創造有利條件。
王太元認為，戶籍制度改革的步伐正在加快。“《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，‘認真落實優先解決存量的要求，重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人員落戶問題’。加快農村轉移人口市民化，是對當前農村人口轉移落戶具體愿望的積極回應。‘進廠不進城’‘離土不離鄉’的觀念已經過時，小城鎮、中等城市戶籍對于普通農民來說吸引力有所下降，而就業機會多、發展機遇好的大中城市，能夠大力吸引和有效消化更多從農村流動遷徙進城的人才、人力、人口。”
“除了‘調整完善積分落戶政策’‘探索實行城市群內戶口通遷’等戶口遷移政策調整之外，‘推行治安戶政業務網上辦理，進一步優化服務流程、簡化服務環節、拓展服務渠道’等相關改革措施，都在為建立既適應社會主義市場經濟需求，又滿足人民群眾合法生產、體面生活需要的新型戶籍制度奠定基礎、創造條件。”王太元說。
王太元認為，2019年公安部推動戶籍制度改革主要有3大亮點：一是進一步推進簡政放權降費，加強與相關部門警種的信息共享、并聯審批，確保該放的權力放到位、該管的事項管到位、該服務的服務到位，著力激發社會創造活力；二是在認真總結改革實踐經驗的基礎上，除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實行審批制外，積極探索試行以經常居住地登記戶口制度；三是積極推進《戶口登記條例》修訂，開展相應立法調研和研究起草工作，把戶籍制度改革成果固定下來，為構建新型戶籍制度奠定法治基礎。這三大舉措一步比一步深入，一步比一步重要。
消除戶籍改革障礙 持續推進配套改革
近段時期以來，一些地方在戶籍改革方面都有所動作。
據相關媒體報道，今年春節過后，西安出臺了史上門檻最低的落戶政策。企業法人、員工及個體戶，只要在西安擁有合法穩定居所，甚至全國各地的在校大學生（不受年齡限制）均可遷入西安落戶。
2月14日，《南京市積分落戶實施辦法》公布，累計積分達100分即可落戶。其中有一條最受矚目：在南京買房面積每滿1平方米積1分，最高不超過90分。
2月15日，深圳市繼去年6月實現大學畢業生引進“秒批”后，今年2月28日將落戶“秒批”擴大至4種人才，正式實施在職人才引進和落戶深圳“秒批”，主要包括高層次人才、學歷類人才、技能類人才、留學回國人員和博士后4類。
唐鈞認為，要進一步消除戶籍制度改革的障礙，即便有些障礙一時間無法完全消除，但必須把這些障礙帶來的影響降到最低點。我國實施戶籍制度時間已經比較長了，有些地方政府已經形成了某種思維慣性，當戶籍放開之后，不知道有些地方是否真正做好準備。所以，如果能夠就戶籍制度改革列出同一張時間表、制定同一張路線圖，會讓人們的心里更有底。
“總結過去這些年的經驗，戶籍制度改革要想成功，相關改革措施必須到位。《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》全面規劃了與戶籍制度改革有關領域的相應配套改革措施。在《指導意見》中為進一步推動戶籍制度改革的諸多措施中，全面統籌、規劃了為推進戶籍制度改革必須開展的相關改革，如暢通都市圈公路網、統籌市政和信息網絡建設、促進優質公共服務資源共享、加快人力資源市場一體化、加快社會保障接軌銜接等。《指導意見》還結合都市圈建設和區域的協調發展要求，從區域內部教育公平入手，穩步推進更大范圍乃至全國的教育公平，以及盡快推動醫療衛生、養老助殘等公共服務制度的區域一體、全國融通，這些改革之舉都是既迫切需要又切實可行的。”王太元說。
