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2025年03月15日
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作者簡介
陳鵬，博士，畢業于南京大學，現任職于中國城市規劃設計研究院，教授級高級規劃師。
學術成果：在國家級核心刊物上發表學術論文20余篇，代表作有：“自由主義與轉型社會之規劃公正”、“城市經營的制度缺陷及其演進”、“從規模控制到制度建設：論中國城市化戰略的范式轉換”、“基于城鄉統籌的縣域新農村建設規劃探索”。出版個人專著《中國土地制度下的城市空間演變》（中國建筑工業出版社）。
旅游城鎮化的內涵
從某種意義上講，城鎮化的本質，就是經濟和人口的地理集中過程。城市經濟學家巴頓認為：“城市化的產生與發展都離不開工業化，工業化促進了城市化”，國內學者也大都持這一觀點。相對于分散的農業，工業生產的集中性，確實能夠促進城市的形成與發展。從世界城市歷史的演變來看，也基本符合這一規律。但這其實是和當時世界發展的水平階段有關，即從農業社會向工業社會過渡。事實上，城市發展的關鍵在于能否通過地理集中更有效地滿足社會需求：在古代社會，需求主要是統治（比如行政、軍事、宗教等）和消費；在工業社會，需求主要是工業品；而在后工業社會，除了工業品之外，還有大量的非工業品，即包括旅游在內的服務業產品。因此，對于處于轉型期的中國來說，城鎮化的動力應該是多樣化的，工業化固然是其中的主要動力，旅游、商貿等其他服務型產業依然可以助推城鎮化。
最早提出旅游城鎮化相關概念的是澳大利亞學者帕特里克·馬林斯(Patrick Mullins)，他于1991年提出“旅游城市化”(tourism urbanization)，認為旅游城市化是20世紀后期在西方發達國家出現的，基于后現代主義消費觀和城市觀的一種城市形態，是一種建立在享樂的銷售與消費基礎上的城市化模式。旅游城市化的內涵包括城市的景區化和景區的城市化。所謂城市的景區化，是指由于旅游的發展使得城市內部景區數量不斷增多、規模不斷擴大、水平不斷提高，城市自身環境逐漸改善、美化的發展趨勢；所謂景區的城市化，是指由于旅游的發展，帶動景區及其周邊地區出現的城市化現象，包括鄉村城市化和由于旅游資源的不合理開發造成景區出現大量的旅館、商業區等的城市面貌的建筑物。
旅游城市化概念在我國尚處于構建之中，還未形成較完善的旅游城市化概念體系（陸林，2006）。有的學者在借鑒國外旅游城市化理論的同時，結合中國國情，主要強調“旅游城鎮化”，即發展旅游業的地區為了給旅游者提供交通、游覽、食宿、娛樂、購物等一系列服務，使生產、提供這些商品和服務的行業與居民大量在此聚集，逐漸形成具有明顯職能特色的城鎮的過程（丁娟，2007）。相對于旅游城市化寬泛的內涵，旅游城鎮化的概念明顯趨于狹義和單一指向性。但無論是旅游城市化還是旅游城鎮化，都把旅游視為推動區域經濟轉型、社會變遷和文化重構的動力，其理論本質都是揭示旅游與城鎮之間的內在、互動關系。本文將旅游城鎮化界定為：以旅游及其關聯產業為主導動力的新型城鎮化模式。健康的旅游城鎮化，應該是旅游催生城鎮，城鎮成就旅游；旅游促大城鎮，城鎮壯大旅游；旅游提升城鎮功能，城鎮功能彰顯旅游特色。
旅游城鎮化對我國貧困地區的意義
不適合發展工業是地區致貧的主要因素，而經過近百年的工業化進程，中國已大致完成工業發展的市場選擇，除非經濟區位發生劇變，大多數貧困地區不僅以前和現在不適合發展工業，將來也很難重新被市場所青睞；再加上貧困地區大多又位于生態環境相對敏感或脆弱的地區，在全國主體功能區劃中往往屬于禁止開發或限制開發區（我國貧困地區與非工業化功能區的空間耦合度為91％，與生態脆弱區的空間耦合度也高達80％）。
因此，對于我國絕大多數貧困地區而言，已經不能再走傳統工業化的老路，而必須另辟蹊徑。幸運的是，我國的許多貧困地區擁有豐富而獨特且頗具開發前景的旅游資源，這在消費時代已然來臨的當今社會，無疑增添了新的希望。同時，風景名勝區、自然保護區、國家森林公園、國家地質公園等自然旅游資源又主要分布在山區、高原、荒漠等生態脆弱區，因此大力推進旅游城鎮化，不僅有助于消除貧困，也有利于生態環境保護與可持續發展。
貧困地區旅游城鎮化的可行性
旅游聯動效應是旅游城鎮化的基本動力
旅游業是第三產業的重要組成部分，并且與一二三產業中的許多行業高度相關，旅游業的發展必將刺激一系列關聯行業的發展，往往形成“1+X”的大旅游產業；旅游業也是一個勞動力密集型產業，而且涵蓋食、住、行、游、娛、購等各方面，對勞動力的素質要求也不高。旅游業的聯動效應據世界旅游組織測算，旅游業每直接收入1元，相關行業就可增收4.3元，每增加1名旅游從業人員，需增加5名間接從業人員。因此發展旅游業，不僅可以增加當地居民的就業機會和經濟收入，還可以帶動當地的其他產業發展，如商貿、交通、餐飲、文化娛樂、觀光農業、農副加工等，并在帶動當地整體經濟水平提高的同時，吸納農村剩余勞動力。
此外，旅游業擴大了區域對外開放，通過增強區域與外界的物質、能量、信息、人員的流通，加速當地居民的觀念更新和文化素質提升，更快地接觸和接受現代文明，使區域內部各種活動更為活躍，逐漸與周邊及更廣闊的地區形成一個開放的動態系統，促進社會經濟的快速、健康發展。旅游業還能拉動區域以及作為旅游者聚散地的城鎮的基礎設施和服務體系建設，因為旅游地要對旅游者產生吸引拉力，除了旅游產品的吸引外，還需必要的條件支持系統，包括景點的對外通達性、公用設施的完備性、環境條件的優越性等等。
我國貧困地區的旅游開發潛力巨大
從未來的發展前景來看，我國旅游業的總體發展空間還很巨大。而中國的許多旅游資源集中分布區尤其是大量的后備旅游資源富集區，正是中國貧困縣域集中分布的區域。目前，旅游扶貧已成為國家扶貧開發戰略的重要組成部分，據國家旅游局的統計數據顯示，通過發展旅游直接受益的我國貧困人口有6000萬至8000萬人，占全部貧困人口的1/4到1/3。
然而，對中國旅游發展至關重要的現有A級旅游景區，卻因為評級標準重視游客門檻人數等因素而具有很強的市場化導向，導致A級景區主要集中在沿海等經濟發達地區，西部地區大量旅游資源豐富、品質優良的旅游景區，卻因為開發條件不好、進入性差、遠離客源市場等，而無法晉升高級別景區行列，甚至與A級景區無緣。這種旅游資源分布與景區空間分布、先天資源要素分布與景區等級評價的錯位，無疑強化了我國旅游開發與社會經濟發展的“馬太效應”，不利于貧困地區的發展。但另一方面，這也表明我國貧困地區的旅游開發潛力巨大，因為隨著社會經濟的發展，在各種交通、游覽、服務設施以及人造景觀設施等都能夠被“復制”的條件下，無論旅游景區的評價還是旅游市場的自身發展，都必將更加注重對資源原初性的評價和強調，更加突出旅游資源的價值，體現稀缺旅游資源的市場地位。
國家政策扶持有助于推動旅游城鎮化
目前，國家乃至全球有關消除貧困、保護環境、可持續發展、生態旅游、社區旅游等方面的促進政策，為貧困地區旅游扶貧開發提供了良好的發展環境和機遇。自1998年中央經濟工作會議作出了將旅游業列為國民經濟新的增長點的重大決策后，國家對發展旅游業一直十分重視。中央在關于西部大開發中幾個政策問題的建議中也指出：西部旅游資源極為豐富，在開發旅游資源方面，國家要投入資金加大開發力度。目前，旅游業已經成為我國西部地區
重要的新興支柱產業，2008年西部12個省區市旅游總收入相當于GDP比重已達8.6％，西部豐富的旅游資源優勢正在逐步轉化為經濟優勢。
2008年8月，國家發改委、旅游局、人保部、商務部、財政部和人民銀行聯合發布了《關于大力發展旅游業促進就業的指導意見》，特別指出國家將重點扶持中西部地區、東北等老工業基地和欠發達地區的旅游業發展。具體而言，國家將在旅游基礎設施建設方面提高支持力度，加強旅游就業信息網絡、培訓基地、服務場所以及旅游景點交通運輸等基礎設施建設，鼓勵有條件的地方建設一批功能完善、特色突出、就業潛力大的旅游項目和旅游綜合服務設施。國家還將加大并完善財稅政策和金融政策方面的支持，研究完善旅游相關稅收和專項資金政策，對符合條件的旅游企業或項目提供信貸支持，引導和鼓勵民間資本加大對旅游業的投入，拓寬旅游企業融資渠道，支持以創業帶動就業。
貧困地區旅游城鎮化的實施路徑
旅游城鎮化的戰略選擇
旅游城鎮化有其獨特的動力機制和實施路徑。從理論上講，旅游產品與工業產品存在一個很大的區別，就是各自的生產基地（或者服務基地）的地理集中度不一樣。隨著交通條件的不斷改善，由于集中生產的集聚效益遠大于運輸成本，因此工業生產可以遠離消費市場，使得工業越來越趨于集中，作為工業生產基地的城市規模也越來越大。但游客更加注重服務的便利，對獲取服務的距離比較敏感，因此旅游服務基地必須鄰近旅游景點，而旅游景點大多比較分散，因此，不可能形成服務很大區域范圍的旅游基地，也就是說，主要依托旅游發展的城市規模不可能很大，這就是旅游型城鎮以小城市和小城鎮為主的根本原因。
從現實來看，我國西部旅游大省四川、云南等都非常注重旅游小城鎮的建設與發展，促進了小城鎮基礎設施和公共服務設施的改善，正在走出依靠旅游促進當地農民就地轉移、就近就業和增收致富的城鎮化道路。而位于法國南部的普羅旺斯地區，其發展歷程或許可以成為我國許多貧困地區的未來寫照。工業革命促使無數鄉下人到海岸的新興城市中心尋找就業機會，導致普羅旺斯的鄉村和小鎮經歷長期衰敗，二戰以后，由于旅游業的興起，再加上法國政府“農村發展整治基金”的幫助，該地區重新煥發了活力，涌現出一大批旅游小城鎮。而這些旅游城鎮的人口規模一般都在5萬人以下，其中約3/4的城鎮甚至小于1萬人。
為加速旅游區的開發，我國部分省份在著名景區新設了一些旅游城市，以提高旅游區綜合服務水平，以旅游業為其主導產業帶動經濟發展。如黑龍江省的五大連池市，福建的武夷山市，江西的井岡山市，安徽的黃山市，山東的曲阜市，海南的三亞市，四川的峨眉山市等。一些學者還進一步指出西部旅游開發宜實行集中化的旅游城市化戰略和重點突破戰略，形成骨架型旅游城市，依托絲綢之路、黃河古道、長江三峽、世界屋脊、南昆鐵路等重點旅游走廊，縱深推進，帶動區域旅游發展，構建旅游產業帶（劉鋒，2002）。
然而，盡管旅游城市有其不可替代的作用，但筆者以為，無論是旅游資源及其服務基地屬性的理論分析，還是發達國家的成功范例，抑或從旅游發展對我國面廣量大的貧困人口的扶助作用角度而言，數量有限的旅游城市都并非我國旅游城鎮化的戰略主體。我國的旅游城鎮化，應該是以眾多各具特色的旅游城鎮為基礎，構建觀光、休閑、娛樂等類型多樣，專業型與綜合型城鎮相結合，大中小城鎮相協調的多級旅游城鎮體系，重點提升城鎮的服務水平，走質重于量的精品城鎮化道路。旅游地區不一定要建設所謂的區域旅游中心城市，絕大多數旅游型城鎮不可能也沒有必要追求城鎮規模的擴張。
貧困地區由于城鎮化動力較弱或者相對單一，加上生態環境一般較為脆弱，因此更應該在有條件的地區積極發揮旅游城鎮化的作用。貧困地區的旅游城鎮化，既不能“錯失良機”、又不能“拔苗助長”，基本立足點是要將旅游、扶貧和城鎮化三者有機地結合起來，以可持續地扶貧減困為中心，重點處理好政府與市場、開發與保護的關系，科學合理地界定貧困地區旅游城鎮化的適用范圍、啟動時機、發展規模與實施步驟等。
旅游城鎮化的經驗借鑒
近年來國際社會一直致力于探索挖掘旅游在消除貧困方面的潛力，其中的典范就是由英國國際發展局于1999年提出并在發展中國家推廣實踐的“有利于貧困人口發展的旅游(Pro- poor Tourism,以下簡稱PPT)”。PPT戰略將其目標定位在促使貧困人口經濟利益的最大化，致力于貧困人口發展機會的開發，它將旅游發展與消除貧困直接相連，其核心是如何增加旅游資源豐富的貧窮地區的貧困人口發展機會和提高旅游對貧困人口生活的積極影響。PPT項目一般都包括以下三個方面的內容：提高經濟利益、提高非經濟利益、政策改革。
從實施結果來看，PPT確實能夠給當地居民帶來經濟、社會、文化、環境等諸多方面的有利影響，從而提高貧困人口的生活水平，但也產生了一些消極影響。比如，由于貧困地區經濟基礎差，外來資本占據了大部分旅游市場，貧困地區自身獲得的經濟利益有限；由于旅游發展，當地貧困人口失去了對自然資源特別是土地等的進入性，從而導致原先的生活方式受到威脅，生活來源受到一定限制；發展旅游可以使一些文化、建筑遺產得到保護，但通常保護了文化的物質載體，卻破壞了文化本身的靈魂。更值得關注的是，這些影響并非均質分布——積極影響較多的被相對富裕和有一定人力資本和物質資本的人占據，而消極影響則更多地轉移在極度貧困的人（尤其是其中的婦女）身上。這些經驗教訓，對我國貧困地區實施旅游城鎮化具有重要的借鑒和啟發意義。
旅游城鎮化的主要措施
從我國貧困地區發展旅游城鎮化的基本條件來看，普遍存在幾個共通性的問題：一是發展動力不足、資金匱乏，二是自然生態脆弱、文化獨特，三是交通區位較差、知名度低，四是居民素質偏低、參與力弱。針對上述不足，本文提出以下應對措施：
（1）政府主導、市場參與，多渠道籌集發展資金
貧困地區發展旅游的最大障礙是缺乏必要的旅游開發啟動資金。推進旅游城鎮化要走出資金短缺的困境，就必須調動各方面的積極因素，多渠道籌集資金。首先，應充分利用國家的優惠政策，在國家和區域層面爭取到更多的發展基金和政策傾斜。比如建立旅游扶貧基金，優先扶持那些條件具備、適宜旅游開發的貧困地區。其次，充分發揮市場機制的作用，一方面優化投資環境，制定吸引投資的一系列優惠政策；另一方面積極推進產權制度改革，將旅游資源的所有權與經營權分離，鼓勵集體和私人參與經營開發。最后，堅持誰投資、誰經營、誰受益的原則，以此來吸納社會閑散資金，提高各方投資旅游的積極性。
強調貧困地區旅游發展的政府主導，并非讓政府過多地直接參與旅游開發，而是要理順政府職能，轉變主導方向，更加注重提高政府為貧困地區提供公共物品和服務的能力。政府在財力允許的情況下，應盡可能優先考慮發展旅游所急需的基礎設施投資，通過搞好軟硬件建設來優化投資環境，搭建和優化市場平臺，并做好組織協調工作。
（2）科學規劃、合理開發，注重生態與文化保護
貧困地區多位于生態脆弱區以及文化獨特的少數民族地區，旅游產業不能任憑市場自發力量自由發展，而必須充分發揮政府在旅游業發展規劃中的主導作用，加強對旅游開發的引導和調控。貧困地區發展旅游一定要進行系統調查，在摸清資源狀況的前提下進行科學規劃、合理設計，做到有序開發，避免粗放性、隨機性、破壞性的發展，強化旅游業的積極效應，真正使貧困地區旅游經濟走上良性循環的發展軌道。
自然生態環境與地方文化特色是旅游型城鎮生存和發展的經濟基礎，旅游業的發展必須以旅游資源和環境保護為前提，特別是要注意搶救性保護地方不可再生的自然生態資源和文化遺產資源，積極實施可持續發展戰略。旅游型城鎮的發展也必須要有強烈的環境意識，因為優美的自然環境才能給予游客更加舒適的游覽體驗。同時也要充分尊重當地居民的生活習慣與民族風俗，在保護自然景觀資源的同時，保護地方文化特色；尤其應該注意在保護文化物質載體的同時，保護文化本身的靈魂。
（3）改善交通、凸顯特色，強化旅游市場競爭力
區位交通條件差，是貧困地區旅游資源得不到充分開發的重要因素。因此，要使貧困地區的旅游資源優勢轉化為市場優勢和經濟優勢，必須大力改善區域交通，優化景區可達性。我國的區域交通設施集中分布在人口相對密集的地區，貧困地區尤其是西部貧困地區的交通可達性很差，但隨著旅游產業的發展，旅游資源吸引所及的空間范圍將大幅擴張，因此，即便仍從設施利用率和投入/產出效率的經濟節約原則出發，未來的區域交通設施也可適當向旅游資源富集的地區傾斜。
此外，特色是旅游產品的核心，也是旅游地的生命力和吸引游客的魅力所在。貧困地區必須以自身資源為依托，充分挖掘、發揮當地旅游資源優勢，一方面通過旅游形象建設和宣傳促銷來提高本地的美譽度和知名度，打造旅游品牌。另一方面重視獨特風味特產的開發，盡量保持原汁原味，做到人無我有、人有我新、人新我特；地方特色產業的培育是為貧困地區發展注入持續動力的主要方式，也是貧困地區實現旅游扶貧的主要出路。
（4）建立適度傾斜的利益分配機制，鼓勵貧困居民參與旅游開發
貧困地區實施旅游城鎮化戰略的核心目標是“使當地居民最大程度地通過旅游業獲得脫貧致富的機會和能力”。因而，旅游城鎮化過程中應充分考慮當地貧困居民的利益，建立適度傾斜的利益分配機制，避免在旅游開發過程中“幫富不扶貧”，反而導致貧富差距的擴大。這其中的關鍵就是要提高貧困人口參與旅游發展的能力。
在具體操作上，主要是通過提供貸款、培訓、幫助市場營銷等直接的干預手段和促進政策，盡量讓當地貧困居民參與旅游發展中的各項活動，包括參與旅游開發與規劃、旅游決策制定、旅游企業經營與管理、旅游就業以及同旅游相關的非正式部門中的經營活動。其中的重點包括：在強化培訓的基礎上，保證當地貧困居民優先被雇傭的權利，以增加其就業機會；當地居民可以旅游資源、土地資本、技術、勞力等入股，在降低資金門檻的基礎上增加他們在旅游發展中的股份份額。這就使得旅游開發與居民利益融為一體，增強當地居民的自我發展能力，能讓當地貧困人口真正從旅游中受益，更好地融入景區和旅游城鎮的發展之中。
結語
旅游發展為城鎮發展提供了產業基礎和動力支撐，城鎮發展又拓展了旅游市場的服務能力和空間范圍，兩者相互促進、相互依托（汪光燾，2006）。基于旅游產業自身巨大的聯動效應，加上國家的政策扶持，旅游城鎮化能夠契合從傳統以生產為中心的現代社會向以消費為中心的后現代社會轉變的時代背景，與休閑、享樂等消費需求逐漸成為主導發展動力相適應，因此必然成為我國多元城鎮化的重要組成部分。而我國廣大貧困地區與生態脆弱區、旅游資源富集區在空間上高度耦合的特點，使得旅游發展、城鎮化、生態保護與扶貧能夠有機地結合起來，從而使得旅游城鎮化對促進我國貧困地區發展以及可持續發展均具有特殊重要的意義。
旅游城鎮的規劃建設，必須做到尊重自然、尊重地域歷史文化、尊重村鎮發展規律、尊重普通旅游者的意愿、尊重農民的長遠利益（仇保興，2006）。當然，旅游城鎮化并不具有普遍性，它只能成為旅游資源優勢地區的發展戰略選擇，對于既不具有工業化潛力也不具有旅游城鎮化條件的貧困地區，主要的脫貧途徑或許只能是移民和異地城鎮化。
參考文獻
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（感謝中規院陳燁對本文所作的貢獻。）
