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2025年03月14日
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牛年伊始，2009年的“一號文件”又出臺了，不出大家所料，“一號文件”再次鎖定“三農”問題。新華社、中新社、人民日報等眾多媒體紛紛予以深度報道，有關政府官員、專家學者也從不同角度進行了解讀。
本期，《城市化》雜志試圖從城市化的視野，將十七屆三中全會決議與2009年“一號文件”聯(lián)系起來進行解讀，探尋我國十七屆三中全會之后城市化進程與“三農”問題的政策要點與未來趨勢。
中央關注“三農”問題用心良苦
主題詞“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”彰顯中央心系“三農”
梳理改革開放以后歷次“一號文件”，不難發(fā)現(xiàn)，隨著改革開放的逐步深入，有關城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的關鍵詞在2004年以后的“一號文件”中呈上升趨勢，這說明我國政府日益重視城鄉(xiāng)二元結構以及由此帶來的系列問題。
2004年“中央一號文件”時隔18年后再次鎖定“三農”，著重強調農民增收，有著深刻的時代背景：一是農民收入增幅連續(xù)幾年低速徘徊在４％以下，農民負擔過重，農村社會矛盾日益突出。二是糧食供應出現(xiàn)局部緊張，當年全國糧食供需缺口達3750萬噸。三是城鄉(xiāng)差距持續(xù)快速拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡，影響了小康社會建設進程。
2004年至2008年，中央連續(xù)出臺５個一號文件，主題分別是促進農民增收、提高農業(yè)綜合生產能力、推進新農村建設、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、加強農業(yè)基礎建設、以及促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收。豐富、系統(tǒng)的內容，凸顯黨的十六大以來中央按照“以工補農、以城帶鄉(xiāng)”的新要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，開創(chuàng)“三農”工作新局面的堅強決心。
作為2009年新年伊始的第一份中央文件，針對目前國際金融危機已經對我國農業(yè)和農村經濟產生負面影響，農產品價格漲幅明顯比以往下降，有些農副產品的價格甚至是絕對水平的下降，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文表示，“一號文件”提出了一些有針對性的政策和措施。概括起來有五方面：一是加大對農業(yè)的基礎設施和科技服務方面的投入，降低農民的經營成本；二是進一步加大對農業(yè)的各項直接補貼，種糧補貼、良種補貼、農機購置補貼和農資綜合補貼這四項補貼今年預計將增加到1200億元左右；三是提高政府對糧食最低收購價格的水平；四是增加政府的儲備；五是合理調控進出口。隨著這些措施的落實，將對應對金融危機起到積極的作用。
“一號文件”讓農民收入進入較快增長期
農業(yè)部有關負責人表示，2004年到2008年，是農業(yè)發(fā)展最好、農村變化最大、農民得到實惠最多、干部群眾心氣最順的時期之一。中國農業(yè)和農村進入前所未有的發(fā)展新階段。
數據顯示，“十五”時期，中央財政用于“三農”資金達1.13萬億元，5年年均遞增17%，是改革開放以來投入增加最多、增長速度最快的時期之一。
為減輕農民負擔，促進農業(yè)和農村經濟發(fā)展，2006年國家決定全面取消農業(yè)稅。與農村稅費改革前相比，農民減輕負擔1250億元，人均減負140元。2008年，中央財政安排用于“三農”的各項支出更達到5955.5億元，增長38%，其中直接發(fā)到農民手中的糧食直補和農資綜合直補資金達到789億元，是補貼規(guī)模最大、增長最多的一年，最直接的表現(xiàn)是農民人均收入進入較快增長期。據測算，增速由2002年的4.8％提高到2007年的9％左右，打破了“十五”前三年收入增長緩慢和徘徊的格局。而且，農民收入結構發(fā)生積極變化，彰顯城市化水平提高加速。
“一號文件”記載中央關注城市化政策軌跡
“中央一號文件”原指中共中央每年發(fā)的第一份文件。但是現(xiàn)在“中央一號文件”已經成為中共中央重視農村問題的專有名詞。中共中央在1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布以農業(yè)、農村和農民為主題的“中央一號文件”，對農村改革和農業(yè)發(fā)展做出具體部署。五個“一號文件”讓農民從“面朝黃土背朝天”的生產模式中解放了出來，通過非農經營等方式，開始參與到中國工業(yè)化、城市化的偉大歷史進程，中國農民從溫飽走向了小康，讓農村呈現(xiàn)出欣欣向榮的局面。
當1984年改革重心從農村轉向城市之后，城鄉(xiāng)之間的差別，尤其是收入差距卻在逐步拉大。“三農”問題再次面臨一個新關口，與農村經濟相伴隨的是越來越突出的矛盾：農業(yè)發(fā)展缺乏動力，農村發(fā)展缺乏亮點，農民增收缺乏支撐。時隔18年，中共中央總書記胡錦濤于2003年12月30日簽署《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》。中央一號文件再次回歸農業(yè)。
2004年至2009年，中共中央連續(xù)六年發(fā)布以“三農”（農業(yè)、農村、農民）為主題的“中央一號文件”，其核心思想則是城市支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)，通過一系列“多予、少取、放活”的政策措施，使農民休養(yǎng)生息，重點強調了農民增收，給農民平等權利，給農村優(yōu)先地位，給農業(yè)更多反哺。這是中國建國以來決策層對“三農”的最長關注周期，強調了“三農”問題在中國的社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位。
“中央一號文件”，記載了中國農村改革的歷史進程和前進步伐，有力促進了農民增產增收，提高了農業(yè)綜合生產能力，開創(chuàng)了社會主義新農村建設的新局面，也給農業(yè)健康發(fā)展、農民持續(xù)增收和農村長期穩(wěn)定帶來了強勁的動力，實現(xiàn)了城市支持農村的戰(zhàn)略轉變。對廣大的農村和億萬農民而言，“一號文件”是一份親切的文件，有著特殊意義。
中國的城市化欠賬知多少？
城鄉(xiāng)二元結構是導致城市化水平滯后的桎梏
據中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會發(fā)布的《中國城市化率現(xiàn)狀調查報告》數據顯示，截止2006年12月，我國的城市化率為32.53%，報告認為城鄉(xiāng)二元結構是造成我國城市化率滯后的政策因素。
回顧十一屆三中全會以來我國的城市化進程，報告認為，改革開放政策使我國的城市化進程步入了正軌。我國的城市化從1976年到1999年開始進入了平穩(wěn)發(fā)展期，城市化率也從1976年的15.49%，增長到1999年的25.51%。20多年間城市化率增加了10個百分點，平均每年保持0.5個百分點的增長。
隨著改革開放的不斷深化，進入21世紀，中國的城市化進程速度明顯加快，城市化率增長顯著，從2000年的26.08%、2003年的29.70%，再到2006年32.53%，7年間城市化率增加了近7個百分點，平均每年保持約1個百分點的增長，這意味著每年會有1000多萬農民進入城市。
然而，現(xiàn)在已經進入城鎮(zhèn)的約1.5億農民工中的絕大多數并沒有真正融入城市生活，而是游離在城市生活邊緣。這是因為中國是一個典型的城鄉(xiāng)二元結構的國家。城鄉(xiāng)體制有很大差異，如城鄉(xiāng)分割的戶籍制，城鄉(xiāng)不同的稅制結構、不同的社會保障體系、不同的金融服務等。這種二元體制的背景使得城鄉(xiāng)之間的轉型，即農村人口進入城市，遭遇到很多體制性問題，種種附加在戶籍上的福利政策大都與他們無緣，嚴重地阻礙了農民進城的步伐。
據全國農村固定觀察點調查，2008年農村勞動力外出就業(yè)規(guī)模雖然比上年擴大478萬，增長3.6%，但增速比上年下降了2.4個百分點，是2000年以來增速最慢的一年。另外，由于工資性收入在目前農民人均純收入中已占到38.6%，這也成為導致城鄉(xiāng)收入差距拉大的一個因素。據農業(yè)部數據，2008年城鄉(xiāng)居民收入比由上年的3.33：1擴大為3.36：1，絕對差距首次超過1萬元。
此番金融危機的蔓延，更讓我們看到這樣一個事實：一個正在高速實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的發(fā)展中大國，一個有著13億人口的國家，內部需求特別是消費需求卻持續(xù)不振。有專家指出，這正是步入了工業(yè)化進程的廉價農村勞動力，他們創(chuàng)造了巨大供給卻不能融入城市作為市民去消費而產生的巨大供需缺口。
城市化嚴重滯后于工業(yè)化
由于我國社會經濟“城鄉(xiāng)二元結構”的不平衡性，城市化水平嚴重滯后于工業(yè)化水平，從而制約著社會經濟的快速持續(xù)健康發(fā)展，妨礙著“三農”問題的徹底解決，阻礙著全面小康社會的建設進程。
按照國際一般規(guī)律，人口的城市化水平與其工業(yè)化水平應當相互適應。一般像中國這樣人均GDP達到3000美元的國家，城市化率是55%，東亞國家日本、韓國都是75%以上。中國截至2006年，按非農人口計算，城市化率只有32.53%。
國家發(fā)改委中國宏觀經濟學會秘書長王建認為：“我們現(xiàn)在看過去30年的城市化嚴重滯后于工業(yè)化，已經造成了過去對城市化投資的巨大欠賬，也導致發(fā)展結構的扭曲：一方面工業(yè)化超前發(fā)展，一方面用戶籍政策筑起城市化的高墻，把8億農民擋在了工業(yè)化與城市化大門之外，由此形成了嚴重的工農、城鄉(xiāng)‘二元結構’。現(xiàn)在要轉變的，就是過去60年城市化過于遲緩的狀態(tài)。”
他表示，實施大規(guī)模城市化，服務業(yè)會得到很大提升，3000美元人均GDP的國家，全球服務業(yè)平均比重是50%左右，我們現(xiàn)在才30%多，也跟大量農民不進城是有關系的。中央已經意識到這個問題，這可以從近年來的一號文件關注“三農”問題看出來。
1% PK 1000萬人就業(yè)
有學者認為，我國目前的城市化水平與我國的經濟發(fā)展水平是不相適應的，我國已經發(fā)展到了工業(yè)化的后期，但城市化率卻比較低，這是造成我國出現(xiàn)大量農民工的主要原因之一。
改革開放以來，大量青壯年農民紛紛離開家鄉(xiāng)，涌入城市務工，形成中國特有的農民工現(xiàn)象。這支“勞動大軍”在推動中國工業(yè)化的進程中發(fā)揮了巨大作用，已成為產業(yè)工人的重要組成部分。但當前在全球經濟危機的影響蔓延至我國實體經濟的過程中，農民工不可避免地成為承受直接沖擊的群體。
中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文
而1個百分點的城市化，應該可以實現(xiàn)1000萬農民工就業(yè)。但現(xiàn)狀是農民工只是進城打工，他們依然保持農民的身份。
陳錫文在分析此現(xiàn)象時也直言，農民工大量失業(yè)返鄉(xiāng)，與中國嚴重依靠外需的經濟增長模式密切相關，也與整個戶籍制度改革和城市化滯后有關，后者導致農民工不能穩(wěn)定融入城市。但他同時認為，中國的城市化將是漫長的過程，要與二、三產業(yè)的發(fā)展相適應，不可強行推進。
當前，在解決農民工就業(yè)困難問題上，中央政府和各有關部門已經出臺多項有針對性和操作性的政策措施。今年的中央“一號文件”更提出，城鄉(xiāng)基礎設施建設和新增公益性就業(yè)崗位，要盡量多使用農民工；采取以工代賑等方式引導農民參與農業(yè)農村基礎設施建設；大規(guī)模開展針對性、實用性強的農民工技能培訓。人力資源社會保障部新聞發(fā)言人尹成基表示：“隨著這些措施的落實，這個群體的就業(yè)總體上可以保持相對的穩(wěn)定。”
我國城市化發(fā)展新思路
千載難逢的良好機遇
從十七屆三中全會決議和2009年“一號文件”的內容來看，中央對我國在城市化進程中遇到的問題日益關注。
近年來，中央最高決策層從國家戰(zhàn)略高度出發(fā),提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設方針。從重慶到成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實驗區(qū)的獲批，武漢“1+8”城市群、長株潭城市群“兩型社會”改革試驗區(qū)，剛剛批復的《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，到黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，第一次從國家戰(zhàn)略層面明確了“城鄉(xiāng)一體化”的目標： 2020年基本建立城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化體制機制，再到2004年以來的6個“一號文件”，樹立起了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的6座豐碑，這意味著中國將全面進入資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鄉(xiāng)一體化新時代。
經濟學家趙曉表示，目前農村制度改革對于中國社會產生的影響將是深刻的，因為中國已經到了城鄉(xiāng)一體化的關鍵時期，中國的城市化到了以科學發(fā)展觀統(tǒng)領下的城市化，更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，更加注重城鄉(xiāng)平衡。未來，農村將變成城市的一部分。
在中國城市化的發(fā)展模式上，專家也持不同的觀點。王建提出，中國到2030年要建立20個都市圈并為每個都市圈中各個城市的產業(yè)進行定位的設想。他分析，1990年代初期，日本的人均城市和道路占地約為160平米。中國的人均平原面積雖略高于日本，但是由于農業(yè)不能依靠國外，因此工業(yè)化和城市化對土地的使用必須比日本更集約。中國到2030年按12億城市人口和5萬平方公里城市化可占用空間計算，人均只有42平方米，所以中國更必須走人口和經濟都向大都市圈集中的道路。
中國工程院院士鄒德慈提出，“農業(yè)城鎮(zhèn)”可以作為中國城市化發(fā)展的新思路。他說，小城鎮(zhèn)是一個國家城鎮(zhèn)體系的基礎，只有“巨型城市”的發(fā)展，而小城鎮(zhèn)、小城市萎縮，這樣的城鎮(zhèn)體系是不可持續(xù)的。他提出，要把“農業(yè)城鎮(zhèn)”作為中國城市化的發(fā)展戰(zhàn)略來考慮。“農業(yè)城鎮(zhèn)是以農業(yè)和它的產業(yè)鏈作為主要職能,由農民投資、融資或者用合作的方式進行開發(fā)建設,用農民自己創(chuàng)造的方式進行管理的小城鎮(zhèn)。農業(yè)城鎮(zhèn)的建設,可以加快城市化建設進程,有效延長農業(yè)產業(yè)鏈,讓農民在農業(yè)城鎮(zhèn)充分地就業(yè)。”
城鄉(xiāng)二元結構的制度挑戰(zhàn)
通過分析我國改革開放30年來持續(xù)快速發(fā)展的經濟增長模式，不難發(fā)現(xiàn)，在由農業(yè)國向工業(yè)國轉變的過程中，城鄉(xiāng)二元結構和戶籍制度帶來城市化程度不足，城鄉(xiāng)經濟要素的自由流動不夠，使經濟增長過多的依賴對外貿易，市場經濟條件下勞動力資源不能得到優(yōu)化配置，已經成為制約中國經濟健康發(fā)展的障礙性因素。
這是因為，支配了中國社會幾十年的城鄉(xiāng)二元結構，是以戶籍制度為基礎構建起來的，它人為地將公民制度性分為“農村”和“城市”兩大板塊，形成了兩個在經濟、社會基本權利和義務上有重大差別的且又極不平等的社會等級，同時，通過嚴格的戶籍制度管理，限制居民居住地和勞動地點的自由流動或職業(yè)的自主選擇。
目前，農民工已經進入“第二代”，他們出生在城市，生長在城市，但卻沒有城市身份。中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會秘書長蔡義鴻這樣點評“第二代農民工”：回到農村，他們做不了合格的農民；融入城市，他們很難逾越橫亙在面前的制度、經濟與文化之墻。
日前，深圳市委書記劉玉浦也表示，深圳的常住人口870萬，流動人口達1200萬，但戶籍人口不多，只有212萬，現(xiàn)在的戶籍政策卡得太死，很多人來深圳創(chuàng)業(yè)幾十年，還入不了深圳戶口，不是深圳人，老認為自己只是打工的，深圳不是家，跟自己沒關系。
十七屆三中全會認為，我國總體上已進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。會議提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農民有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。
進入2009年，從中央到地方更是政策疊出，舉措不斷。1月23日，國務院辦公廳下發(fā)通知，要求中小企業(yè)和非公有制企業(yè)招收非本地戶籍的普通高校專科以上畢業(yè)生，除直轄市外的各地城市應取消落戶限制。2月，國務院發(fā)出通知，專科以上畢業(yè)生落戶限制應取消。此外，上海細化第四次戶籍改革、廣州將改革戶籍制度取消農業(yè)戶口、湖北省今年將在“武漢城市圈”城市鄂州等地開展戶籍制度改革，統(tǒng)一改為城鄉(xiāng)居民戶口等等，頗為引人關注。
近日，為了提振當地房地產市場，廣州、成都、重慶、天津、杭州、武漢等多個城市相繼推出一系列“購房落戶”政策。劉玉浦表示，反對“購房落戶”，這會造成社會不平等，另一方面會增加很多管理成本。
國家發(fā)改委宏觀院副院長、三農問題專家馬曉河認為，打破城鄉(xiāng)二元結構有兩大障礙。首先，城鄉(xiāng)二元結構是歷史形成的制度障礙，具有長期性和復雜性。消除或者弱化城鄉(xiāng)二元結構應有一個長期過程。一旦立刻實行城鄉(xiāng)一體化，帶來的社會問題和相應成本會非常大。另外，城鄉(xiāng)二元結構不是單一的，牽扯到就業(yè)、住房、上學、看病、養(yǎng)老、社會福利等等，要消除制度障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這些方面牽一發(fā)而動全身。
城市化成就我國第二次土地革命
縱觀中國城市化進程，我們可以看到，隨著城市化進程的推進，城市建設的飛速發(fā)展，大量農民涌入城市，集體土地大量閑置卻不能流轉。這帶來了“小產權房”等諸多問題的產生，不利于土地的集約經營，農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，農民的城市化，也使得農村建設用地的資源管理成為中國資源最浪費的領域，運轉成本最低的產業(yè)。
專家表示，它的最理想發(fā)展方向就是整體納入中國城市化的進程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這也是攸關中國現(xiàn)代化的路徑創(chuàng)新的戰(zhàn)略問題，而這個問題成功的戰(zhàn)略選擇也將使我們中國現(xiàn)代化進程事半功倍。伴隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，伴隨著集體土地使用權流轉的迫切需要，特別是中國城市化進程的全面推進，未來20年中國城市化的路徑勢必會做出革命性調整，這就需要我們探索優(yōu)化的改革路徑。
十七屆三中全會決議指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。2009年中央“一號文件”進一步明確提出，將從穩(wěn)定農村土地承包關系、建立健全土地承包經營權流轉市場、實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度等方面穩(wěn)定完善農村基本經營制度，維護農民權益。
