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2025年03月12日
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“第二屆國(guó)際城市可持續(xù)發(fā)展高層論壇”8月1日在成都舉行，第十三屆全國(guó)政協(xié)常委、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室原副主任楊偉民出席并演講。
楊偉民表示，前一段時(shí)間的搶人大戰(zhàn)完全背離了城市化的這一規(guī)律，只要白領(lǐng)，不要藍(lán)領(lǐng)，城市是根本無法運(yùn)行的。
楊偉民說，城市居民現(xiàn)在都抱怨，特別是特大城市，都抱怨保姆護(hù)工貴，這里邊勞動(dòng)年齡人口減少的因素，但也和所在城市的政策有關(guān)。“你把所謂的低端人口都趕走了，那就得承受高成本的痛苦。”楊偉民如是說。
楊偉民認(rèn)為，我國(guó)城市用地結(jié)構(gòu)存在的最大問題是居住用地太少，就業(yè)用地特別是工業(yè)用地太多。而且用居住用地的高價(jià)去補(bǔ)工業(yè)用地的低價(jià)，楊偉明表示，“這助推了高房?jī)r(jià)，也助推了產(chǎn)能過剩。”所以十八屆三中全會(huì)提出了一條措施，建立有效調(diào)解工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，調(diào)整工業(yè)用地價(jià)格，“但是沒有落地。”
以下為演講實(shí)錄：
楊偉民：各位來賓，女士們、先生們，大家上午好。非常高興參加第二屆國(guó)際城市可持續(xù)發(fā)展高層論壇，城市化是中國(guó)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是當(dāng)前中國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)結(jié)合點(diǎn)。正確的城市化政策既能擴(kuò)大有效投資和消費(fèi)需求，也是空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)布局、人口分布的結(jié)構(gòu)性改革。針對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化當(dāng)中的一些問題，我想講兩個(gè)方面的看法，我今天不講成就了，前面已經(jīng)講了很多成就了。
一，遵循城市化規(guī)律
今年是改革開放四十周年，四十年來中國(guó)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中國(guó)奇跡，其中一條重要經(jīng)驗(yàn)就是我們真正按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事了。四十年來我國(guó)城鎮(zhèn)化也取得了不少進(jìn)展，但是也出現(xiàn)了農(nóng)民工難以市民化、造城運(yùn)動(dòng)、房地產(chǎn)泡沫、人地失衡、職住失衡、城市病、大拆大建等問題，出現(xiàn)這些問題原因也很簡(jiǎn)單，其實(shí)就是沒有按照城市化的規(guī)律來辦事。有七個(gè)方面是下一步城市化當(dāng)中需要把握的。
第一，城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然而然的過程及結(jié)果，雖然城市化有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但不能本末倒置，把結(jié)果當(dāng)作源泉，把城市化當(dāng)作拉動(dòng)增長(zhǎng)的手段。推進(jìn)城市化不能盲目規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)、圈地、造城、建房，這些雖然短期內(nèi)可以拉動(dòng)投資，但是如果沒有產(chǎn)業(yè)、就業(yè)，沒人居住，就會(huì)變成鬼城，投資沒有回報(bào)，舉債無法償還，不僅增長(zhǎng)會(huì)停滯，還可能帶來債務(wù)危機(jī)乃至金融危機(jī)。目前地方政府規(guī)模巨大、五花八門的隱性債務(wù)，其實(shí)很多就是以城市化的旗號(hào)舉借的。
第二，城市化布局是集中的。人是跟著就業(yè)崗位走的，在農(nóng)業(yè)社會(huì)人跟著耕地走，耕地是分散的。所以人口和就業(yè)也是分散的，但是到了工業(yè)社會(huì)，產(chǎn)業(yè)鏈集中，就業(yè)要集中，人口要集中，城市化就是就業(yè)和人口集中的過程。一些發(fā)達(dá)的國(guó)家，最終成為城市化密集的地區(qū)，也就是幾片地區(qū)。對(duì)中國(guó)這種擁有14億人口的大國(guó)而言，最終成為城市化密集的地區(qū)也就是十幾片，絕大多數(shù)國(guó)土最終就是農(nóng)產(chǎn)品(5.330, -0.07, -1.30%)的主產(chǎn)區(qū)，或者是生態(tài)功能區(qū)。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，人口最終是要走的，所以大量的造城建房是沒有希望的。
我們的一些地區(qū)縣縣搞工業(yè)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)搞開發(fā)，到處都有開發(fā)區(qū)，到處都有新城新區(qū)、房地產(chǎn)項(xiàng)目，到處都有工廠，到處都要建設(shè)污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)，到處都要拉電網(wǎng)，建軌道交通，建高速公路，但是許多開發(fā)區(qū)其實(shí)沒有工人干活，沒有人煙，只有一個(gè)廣告叫此房出租，但是真的會(huì)有人租嗎？最終我想可能就會(huì)丟給大自然，給自然增加負(fù)擔(dān)。
一些城市是依托交通樞紐形成的，但那是早期城市化的模式，那是因?yàn)橹苓叡緛砭蜎]有城市作為依托，但是現(xiàn)在一些城市在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的地方，試圖通過建設(shè)一個(gè)高鐵站、一個(gè)飛機(jī)場(chǎng)就形成十幾萬幾十萬人的新城，本來你建設(shè)高鐵站、飛機(jī)場(chǎng)就是因?yàn)橛辛顺鞘胁乓ㄔO(shè)的，怎么可能再依托這些場(chǎng)站形成新的城市呢？
第三，城市用地和人口要匹配。城市化是農(nóng)業(yè)人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的過程，但人地要平衡，進(jìn)多少人就要占多少地，而不是反過來占多少地就要進(jìn)多少人。
在土地財(cái)政的模式下，所有的城市都是只要地不要人，所有城市都認(rèn)為給自己的土地指標(biāo)太少了，而中央要求他們給進(jìn)城務(wù)工人民落戶的時(shí)候卻遲遲沒了動(dòng)靜。結(jié)果是城市建設(shè)用地的規(guī)模超出了人口集中的規(guī)模，城市建成區(qū)的人口密度大幅度下降，這是不符合城市可持續(xù)發(fā)展要求的，而且嚴(yán)重背離了中國(guó)人多地少平原缺的國(guó)情。
過去我們經(jīng)常說我國(guó)是地大物博，現(xiàn)在對(duì)物博已經(jīng)有了正確的認(rèn)識(shí)，就是知道自己資源是短缺的，但是對(duì)地大還缺少正確的認(rèn)識(shí)。我國(guó)雖然有960萬陸地國(guó)土空間，山地33%，高原26%，盆地19%，平原只占12%，丘陵占10%，人均平原面積只有860平方米，也就是說人均1.3畝。美國(guó)人均有12500平方米，歐洲是人均8400平方米，我國(guó)的吃飯問題、城市化、工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等都必須主要依靠這860平方米的平原面積，所以集約利用平原是非常非常重要的，如果浪費(fèi)濕地占用平原是在吃子孫飯、斷子孫路。
第四，城市是不同職業(yè)的人組成的。城市化之所以成為必然是因?yàn)槌鞘械男矢撸矢呤且驗(yàn)槌鞘械纳鐣?huì)分工可以不斷細(xì)化深化，互相創(chuàng)造需求和供給，你給我看病，我就給你清理垃圾，你給我孩子教書看病，我賣給你油鹽醬醋，等等。我們?cè)S多城市都要建成高大上的功能，比如說都要想成為科研中心，但是建成科研中心光有科學(xué)家就能建成嗎？科學(xué)家也要吃喝拉撒，也要有人為他服務(wù)。前一段時(shí)間的搶人大戰(zhàn)完全背離了城市化的這一規(guī)律，只要白領(lǐng)，不要藍(lán)領(lǐng)，城市是根本無法運(yùn)行的。城市居民現(xiàn)在都抱怨，特別是特大城市，都抱怨保姆護(hù)工貴，這里邊勞動(dòng)年齡人口減少的因素，但也和所在城市的政策有關(guān)。你把所謂的低端人口都趕走了，那就得承受高成本的痛苦。更嚴(yán)重的全局性的問題是，我國(guó)現(xiàn)在還是中等收入國(guó)家，但已經(jīng)呈現(xiàn)未富成本高的狀態(tài)，其中人力成本的大幅度上漲很大程度上是因?yàn)槲覀兊某鞘姓呷狈Π菪裕蛔屴r(nóng)民工進(jìn)城干活，不讓他們?cè)诔鞘新鋺簦砻嫔峡唇档土顺鞘械墓卜?wù)費(fèi)用，但助推了全社會(huì)人力成本超階段快速上漲，對(duì)保持競(jìng)爭(zhēng)力是十分不利的。
第五，城市用地結(jié)構(gòu)要均衡。我國(guó)城市用地結(jié)構(gòu)存在的最大問題是居住用地太少，就業(yè)用地特別是工業(yè)用地太多。全國(guó)工業(yè)就占了3萬平方公里，日本工業(yè)用地只有1600平方公里，中國(guó)住宅用地占國(guó)土面積的0.3%，美國(guó)占1.4%，日本占3%，日本的三大都市圈，法國(guó)的大巴黎地區(qū)，居住用地都是工業(yè)用地的5-6倍，而我們的城市一般居住用地和工業(yè)用地都是1比1，北京稍微好一點(diǎn)是1.29比1，北京還是工業(yè)最少的地方，但是這里邊還沒有包括農(nóng)村的工業(yè)用地。工業(yè)用地和居住用地的結(jié)構(gòu)失衡是因?yàn)檫^去長(zhǎng)期以來我們?cè)谥笇?dǎo)思想上重物輕人、重視工業(yè)，而且工業(yè)用地的價(jià)格低，居住用地的價(jià)格貴。用居住用地的高價(jià)去補(bǔ)工業(yè)用地的低價(jià)，助推了高房?jī)r(jià)，也助推了產(chǎn)能過剩。所以十八屆三中全會(huì)提出了一條措施，建立有效調(diào)解工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，調(diào)整工業(yè)用地價(jià)格，但是沒有落地。
第六，城市是要職住平衡的。我國(guó)城市核心區(qū)往往是就業(yè)用地多，居住用地少，比如北京核心區(qū)有92.5平方公里，居住用地占32%，行政辦公、文化設(shè)施、公共服務(wù)等就業(yè)用地占37%，而且居住用地往往都是低層建筑甚至是平房，就業(yè)用地多是摩天大樓，北京核心常住人口和就業(yè)人口都是200萬，估計(jì)職住比至少是0.5左右，也就是說每天至少上百萬人口從四面八方進(jìn)入核心區(qū)上班，晚上回到非核心區(qū)睡覺。相反，北京的回龍觀、天龍?jiān)穬纱笏蔷幼∪丝?0萬，其中50%人口是20-40歲的年輕人，他們的工作地點(diǎn)多是西二旗、中關(guān)村(5.320, -0.12, -2.21%)、望京、CBD等等，這兩個(gè)地區(qū)的居住人口大大多于就業(yè)人口，職住失衡才是交通擁堵的根本原因，不能都怨老百姓(69.880, -2.12, -2.94%)愛買車。北京二環(huán)路以內(nèi)的面積在城六區(qū)面積的6%，但是承擔(dān)了機(jī)動(dòng)車交通量的30%。解決交通擁堵，治本之策是調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)職住平衡。
第七，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系就不多說了。
二，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
中央提出，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，并提出到2020年落戶1億人的目標(biāo)。但是現(xiàn)在這個(gè)政策落實(shí)得很不利，針對(duì)這種情況，黨的十九大進(jìn)一步提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，也就是說過去落實(shí)得太慢了。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大任務(wù)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)宏觀背景是我國(guó)勞動(dòng)年齡人口大幅度減少，應(yīng)對(duì)策略之一是要擴(kuò)大勞動(dòng)數(shù)量。但是擴(kuò)大勞動(dòng)數(shù)量不是說要增加每一個(gè)勞動(dòng)者一天或者一周的勞動(dòng)時(shí)間，而是要增加勞動(dòng)者一生的勞動(dòng)時(shí)間，這對(duì)中國(guó)是非常有益的。
不讓農(nóng)民工市民化，不少農(nóng)民工，因?yàn)槲覀冎袊?guó)大概有2億多，不少農(nóng)民工40多歲就回鄉(xiāng)了，也就退休了，所以這些農(nóng)民工一生就減少了工作20年，少掙了20年的錢，這是對(duì)勞動(dòng)力資源的極大浪費(fèi)。
各地不讓農(nóng)民工市民化的理由是中央提出嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模的方針，這里必須得搞清楚一個(gè)概念，什么叫城市？在中國(guó)至少有3個(gè)由大到小的城市概念。
一是行政區(qū)，即直轄市、設(shè)區(qū)市的轄區(qū)面積。二是城區(qū)，就是設(shè)區(qū)的市。現(xiàn)在各地紛紛搞縣改區(qū)，所以不少城市的荒郊野外都變成了城區(qū)，京津滬所有的縣都改成區(qū)了，所以這時(shí)候行政區(qū)和城區(qū)的范圍就一樣了，但是多數(shù)設(shè)區(qū)的市還是城區(qū)小于行政區(qū)的，因?yàn)樗€是有限。三是中心城區(qū)，比如北京的中心城區(qū)是城六區(qū)。
中央提出的嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，這里的城市指的是中心城區(qū)，不是行政區(qū)意義上的城市，也不是城區(qū)意義上的城市，而且要控制首先要控制的是功能，而不是要控制人口，功能不來了人也就不來了。你要控制人口，首先就要控制功能，因?yàn)槭浅鞘幸龃蠊δ埽讶丝诮o吸引過來，你怎么還控制幫你實(shí)現(xiàn)這些功能的人口呢？當(dāng)然解決農(nóng)民工人口市民化的問題，不僅僅涉及態(tài)度問題，還涉及到戶籍制度、住房制度、社會(huì)保障、教育特別是高考制度，等等。時(shí)間的關(guān)系我就不講了。
再說簡(jiǎn)單一個(gè)問題，現(xiàn)在鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這也是放在國(guó)際大環(huán)境和國(guó)內(nèi)大環(huán)境來考慮，我國(guó)制造業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力已經(jīng)下降，如果過早鼓勵(lì)農(nóng)民工大量回鄉(xiāng)，作為他個(gè)人他一生的收入就會(huì)減少，作為國(guó)家全社會(huì)的生產(chǎn)效率就會(huì)降低，現(xiàn)在城市特別是東部地區(qū)的制造業(yè)用工嚴(yán)重不足，有的地區(qū)不得不到轄區(qū)的農(nóng)村動(dòng)員有勞動(dòng)能力的人再進(jìn)城。我國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，必須保持一定比例的制造業(yè)，但是今后誰來務(wù)工？這是一個(gè)嚴(yán)肅的問題。如果不恰當(dāng)?shù)墓膭?lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流農(nóng)村，最終影響的是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，還會(huì)帶來長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡的問題。
我就講到這里，謝謝各位。
