以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月14日
星期五
設為首頁
|
加入收藏
搜索
政府間轉移支付制度的改革和完善，主要包括三方面內容：（1）確立中央、省、縣三級政府為主的行政架構，優化事權財權配置；（2）建立以一般性轉移支付為主導、兩縱兩橫相交織的轉移支付新格局，在全國范圍內形成既有差異、又能保障公共服務大體均等的政府資金保障體系；（3）完善的財政監督是轉移支付制度新框架的重要組成部分，應加快建立和完善全方位的財政監督和控制體系。
■張俊偉
一、完善我國政府間轉移支付制度的基本原則
當前我國政府間轉移支付制度存在的種種矛盾和問題，是行政管理體制、財政管理體制內在缺陷的外部反映。因此，完善政府間轉移支付制度，應當從完善政府管理體制和財政管理體制的角度著眼，“跳出政府間轉移支付談政府間轉移支付”。只有標本兼治，才能消除產生各種弊端的根源。
在當年和今后一段時期，完善我國政府間轉移支付制度應堅持如下原則：
（一）有助于轉變發展方式，實現全面、協調、可持續發展
近30多年來，我國經濟迅猛發展，社會事業顯著進步，取得了舉世矚目的成就。但不可否認，目前也存在一系列因素，阻礙著全面、協調、可持續發展目標的實現。完善我國的政府間轉移支付制度，應當有助于消除地方追求ＧＤＰ的強烈沖動；有助于推進主體功能區建設，優化產業布局；有助于推動科技創新，提高產品附加值和技術含量；有助于扭轉社會事業滯后于經濟發展的局面；有助于促進人與自然和諧發展。
（二）有助于提高政府運行效率
信息技術的普遍采用、管理技術的提高，為完善政府管理注入了新的活力。上世紀80年代以來，發達國家借鑒企業管理變革的新經驗，擴大管理幅度，減少管理層級；發展電子政務，開展服務外包，極大地提升了政府效能。在國內，近年來圍繞提升政府效能推出了若干重大舉措（如“擴權強縣”、“農村綜合改革”、推行“大部制”、推行依法行政等），取得了明顯成效。特別是經過“擴權強縣”、“省直管縣”、“農村綜合改革”、“鄉財縣管”等改革探索，建立以中央、省、縣三級政府為基本架構的公共管理方式的發展態勢日益明朗。完善我國的政府間轉移支付制度，應當順應并有助于推進上述發展趨勢。
（三）有助于調動基層政府的積極性和創造精神
著力改善民生、建設服務型政府，是今后政府職能轉變的發展方向。就業培訓、義務教育、公共衛生、失業與貧困救助等項社會事業，其服務對象是社會大眾。服務內容的多寡、公眾享受服務的便利程度以及社會保障水平的高低，直接關系到公眾對政府施政的滿意度，關系到社會主義宗旨的實現。相對而言，基層政府更貼近社會大眾，更了解實際情況，在更好地滿足公眾需求方面具有優勢。完善我國政府間轉移支付制度，應當有助于發揮基層政府的積極性和創造精神。
（四）“和而不同”，允許存在差別
社會保障的目標，只是保證人們不因失業、疾病、年老等原因而陷于貧困，確保社會弱勢群體享有最低生活保障，最終使全社會成員都能夠分享經濟發展的成果。應當看到，總體發展水平低、發展程度不平衡的基本國情，決定了不同地區對最低生活標準的認知也是不一樣的。因此，推動公共服務均等化，并不意味著實現絕對的均等。
從轉移支付的角度看，就是要承認如下事實：在發展水平較高的省份（和地區），其人均財政支出水平、公共服務的水平應該更高一些。否則，全面推行“大鍋飯”，如何調動地方和個人的發展積極性？
（五）賦予新的財力分配框架一定的靈活性
我國尚處在快速的城市化和工業化過程當中，經濟結構、社會結構變化很快，政府職能也在不斷調整。政府職能的變化、政府履行職責方式的調整，必然帶來資金需求結構的變化。因此，新的政府間轉移支付制度，還應能夠為各級政府（尤其是中央和省級政府）機動地履行職責留有一定的回旋空間；換個說法，就是中央和省級政府要掌握部分機動資金。這部分資金會以專項轉移支付的方式下撥給地方（基層政府），但隨著政府工作重點的轉移，這部分資金的內容和形式也會發生變化：部分資金會固化到特定的領域和項目上，沉淀成為一般性轉移支付（就像當年的農村稅費改革轉移支付一樣）；還有一部分資金則仍然維持專項轉移支付的屬性，但政策重點已轉向新的社會生活領域。
二、政府間轉移支付制度改革的目標模式
（一）確立三級政府行政架構，優化事權財權配置
1．確立中央—省—縣三級政府為主的行政架構
實踐證明，我國政府間轉移支付制度中存在的許多問題，都與政府層級過多、事權財權劃分不清有關。要理順政府間事權、財權分配關系，必須切實減少政府級次。
（1）把地級市降格為和縣級平行的管理層級
近年來，“擴權強縣”、“省直管縣”風起云涌，一方面弱化了地級市的管理職能（向轄區縣下放審批權限），另一方面也強化了省與縣之間的直接管理關系（重大事項由省政府直接審批等）。
繼續推行“擴權強縣”，必然會延續弱化地級市管理職能的發展趨勢。如果像浙江那樣將“凡是法律、法規、規章明確規定以外的其他省、市管理權限”全部下放給縣級政府，那么，縣和地級市的管理權限也就相差無幾了。與此同時，全面推行“省直管縣”財政管理體制，也會將地級市財政資金的來源限定在所轄城區范圍之內，從財務上將地級市轉型成為協調市轄各區公共事務的機構。在此基礎上，如果根據落實科學發展觀的需要再次提高中央政府和省級政府分享收入的比例，城市（地級城轄區）在財力方面的優勢必將明顯縮小，市轄縣對獲得地級市財力支持的預期也會顯著下降。這就使全面推行“省直管縣”具有了現實可行性。
從省政府的角度看，把城市而不是市轄區列為管理單元，有利于縮小管理幅度，提高管理效率。從城市管理的角度看，當前地級市轄區的數量平均只有3個，地級市完全可以借助市縣脫鉤的機會，劃小市轄區地理范圍，適當增設市轄區數量，合理布局居委會，將市—轄區—街道的三層管理架構調整為市—轄區兩層結構，以提高城市管理水平、增強城市公共服務能力。
（2）縣級政府直管農村服務社區，把鄉級政權降格為縣級政府的派出機構
大力發展社會事業、推動城鄉公共服務均等化，意味著農村社區服務機構的普遍發展。從管理幅度看，目前我國縣級政府平均管理15個鄉，管理幅度明顯偏小。把社區服務中心劃歸縣政府直管，是有利于提高行政效率的。反過來，按每個鄉設立三個社區服務中心算，由縣級政府直接管理40—50個社區服務中心，也是完全可行的。
由縣政府直接管理農村服務社區，就從事權上“架空”了鄉政府。從財政角度看，推行“鄉財縣管”，實行縣鄉兩級政府“預算共編、賬戶統設、集中收付、票據統管”，則極大地削弱了鄉鎮財政的獨立性。事權的空心化和財權的喪失，為把鄉政府改造為縣級政府的派出機構、由各縣靈活配置行政管理資源創造了可能。而社區服務機構的發展，又為消化多余財政供養人員提供了廣闊的回旋空間。
這樣，通過把地級市降格為和縣級平行的管理層級；通過把鄉級政權降格為縣級政府的派出機構，由縣級政府直接管理各農村服務社區，就確立了中央、省、縣三級政府的行政管理架構（如圖1所示）。
2．政府層級的精簡，為優化財權分配掃清了障礙
在中央、省、縣三級政府架構下，城市維護建設稅、車船稅、房產稅、遺產稅（乃至利息稅）的歸屬更加明確。土地出讓金收入因與城市化高度相關，也應明確列為城市及其所在轄區的收入。增值稅（營業稅）、所得稅因與經濟發展密切相關，可通過逐步取消稅收返還政策的辦法，提高中央和省級政府的分享比例，弱化市、縣政府發展ＧＤＰ的內在沖動。資源稅在稅額分配上，可考慮讓省政府拿大頭以平衡各方利益關系。關稅、出口退稅、海關代征增值稅和消費稅仍然是中央稅收。新設立的社會保障稅則應列為省級政府獨享稅種，以在承認發展差異的前提下提高社會統籌層次。
經過上述調整，中央政府在國家財政收入中的主導地位將得以保持；省級政府收入占比將明顯提高，從而為統籌城鄉發展奠定了更加堅實的物質基礎；城市財政對流轉稅和所得稅的依賴程度下降，將引導城市把工作重點轉到提升城市軟環境、改善居民生活質量上；地方稅的充實和完善，則使縣及市轄區獲得了更加穩固的收入來源基礎。
（二）建立以一般性轉移支付為主導、兩縱兩橫相交織的轉移支付新格局，形成既有差異、又能保障公共服務大體均等的政府資金保障體系
1．自下而上確定一般轉移支付數額
一般性轉移支付的目的，是維持下級（基層）政府運轉，保證其履行必要的職能。一般轉移支付的數量源自基層政府履行必要職責的客觀需求，只能自下而上地逐級確定。應根據人口密度、地形特點、氣候條件等因素進行地區分類；然后針對行政管理、公檢司法以及事業單位制定其在不同類別地區的人員和經費配備標準，并依上述標準測算各基層政府（以縣為單位）的一般支出需求。支出經費的標準應該是動態的，應根據勞動力成本、物價變動態勢等因素及時調整。根據支出需求和自有財政收入測算出來的縣級政府財政收支缺口，就是一般性轉移支付的最低限額。
匯總各縣（旗）的一般性轉移支付需求，可以得到各省（區）需要支付的一般性轉移支付資金數量。
2．發揮省級政府承上啟下的作用，優先保障一般性轉移支付資金需求
一般性轉移支付與政府履行基本職能（乃至中級職能）密切相連，上級政府有責任優化支出結構，優先保障縣級政府的一般性轉移支付資金需求。
應當明確，彌補發展落后地區縣級政府資金缺口的直接責任在省級政府。省級政府的可支配財力，除了收入分成所確定的財政收入外，還有來自中央政府的轉移支付和來自發達省份（市）的橫向轉移支付資金。省級政府應根據自有財力狀況，合理調整一般性轉移支付資金和專項轉移支付資金的比例關系，優先保證縣級政府一般性轉移支付資金需求。為了確保省級政府按照“保運轉、保工資、保民生”的優先順序安排財政支出，應當明確規定：在縣級政府一般性轉移支付資金需求尚未得到滿足的情況下，省級政府專項轉移支付支出占其轉移支付總額的比重不得超過一定的比例。
應進一步加大中央政府一般性轉移支付的力度，顯著提高各省（市、區）間人均財力的均等化程度。為此，需要逐步取消稅收返還制度；適當提高中央政府分享流轉稅、所得稅、財產稅的比例；需要明確中央政府增加一般性轉移支付支出的責任，至少應明確：因收入分享規則調整帶來的收入增量應全部用作增加對落后省（區）的一般性轉移支付；在省級政府一般性轉移支付需求尚未有效得到滿足之前，中央政府專項轉移支付支出占其轉移支付總額的比重不得超過一定的比例。
3．完善專項轉移支付制度
專項轉移支付是在保障各級政府履行基本職能之后發生的，它受制于政府的財力，“有多少錢辦多少事”。設立專項轉移支付的目的，主要是為了貫徹上級政府的決策和意圖，因此，專項轉移支付的確立程序是自上而下的。如何“以有限的資金辦更多的事、辦更大的事”，是設立專項轉移支付時必須認真考慮的問題。
應在系統評估的基礎上，對既有轉移支付項目進行整合、充實和提升。應當明確：屬于中央事權委托地方執行的，或省級政府事務委托縣級政府執行的，應當由中央或省級政府足額撥付相關費用，下級政府不應再承擔配套費用；上級政府和下級政府均受益、需要由雙方共同承擔的事務，應根據受益范圍和受益程度確定上級政府和下級政府（中央和省級政府、省級政府與縣級政府）之間的資金分擔比例；外部性范圍有限、筆數較多、單筆資金數額較小的項目，應予以歸整合并，委托給省級政府代為審核發放，中央政府則可通過制定行為指引、加強行政督導等辦法，督促省級政府切實履行受托責任。
4．發揮橫向轉移支付的積極作用
在縱向轉移支付之外，在我國還有以“對口支援”方式大量存在的橫向轉移支付。橫向轉移支付制度以德國最具代表性。根據德國法律的規定，財力富裕的州（或州內城鎮）需要向財力相對貧困的州（或州內城鎮）提供財力援助，以保證德國各地區居民享有相同生活水準的權利。目前，國內的橫向轉移支付通常以專項轉移支付為主，如援建小學、醫院、污水處理廠等。
近年來，在支援“汶川地震災區”恢復重建、援藏、援疆等方面，東部發達地區對口支援的規模明顯加大。應總結經驗、完善政策，加大“對口支援”的力度，充分發揮橫向轉移支付在加快落后地區發展、縮小地區發展差距方面的積極作用。同時要切實加強項目對接，使對口支援資金成為西部地區自有財力的有機組成部分，以切實提高資金使用效率。
在東部發達省份，不僅省政府要加大對落后縣區的支持力度，也要建立省內先進縣（市）對落后縣區的橫向轉移支付制度，以加快省內落后地區的發展，縮小省內發展差距。
經過上述兩個層次縱向轉移支付與橫向轉移支付的多重平衡，我國最終將形成既有差異、又能保障公共服務大體均等的政府資金保障新格局（如圖2所示）。
（三）完善的財政監督是轉移支付新框架的重要組成部分
1．強化約束機制和財權下放是“一枚硬幣”的正反兩面
無論是提高一般性轉移支付的比重，還是完善專項轉移支付的管理方式，都意味著下級政府資金支配自由度的增加。這為下級政府發揮貼近公眾的優勢、更好地提供公共服務創造了有利條件。但另一方面，權力也意味著責任。財權下放的同時也意味著把維持政府機構運轉、提供公共服務水平、維護社會穩定等責任下放了。在下放財權的同時，如果不能同時構建起相應的監督和控制體系，就無法確保中央（上級）政府的重大方針政策得到貫徹執行，無法確保政府機構平穩、有效運轉，無法確保資金不會被擠占、濫用乃至貪污。因此，財權下放和強化約束機制是相輔相成的。切不可在強調一方面的同時，忽視另外一方面。
2．從加強管理和控制轉向強化監督
在加強預算控制和監督方面，近年來有關方面推出了許多舉措。這毫無疑問是正確的。特別是對從計劃經濟向市場經濟轉型、各項規章制度都很不健全的中國而言，尤其顯得必要。但隨著預算管理制度的逐步完善，制度的執行與實施問題日益顯得重要起來。單純通過強化“自上而下”的管理和控制已不足以對下級政府（基層政府）施加有效的制約。需要在繼續加強財政管理的同時，加快構建全方位的財政監督和控制體系：
（1）進一步推進財政改革，完善內部管理和控制
要認真貫徹收費“收支兩條線”原則，全面推行部門預算；要制定合理的支出標準，使預算編制精細化、科學化；要從基層抓起，從具體的項目入手，全面推行預算績效評估，建立預算編制—執行—評估—提高的動態循環機制；要根據決策—執行—監督相分離的原則，優化財政部門機構設置，加強財政內部監督；要充實審計機構的力量，推動審計業務創新，充分發揮審計報告在加強財政監督方面的積極作用；要積極推動管理方法創新，推動上級政府將工作重心從審項目、批資金轉到督導基層政府規范行事上來。
（2）強化人大和政協的財政監督職能
財政監督是人大監督和政協參政議政的重要內容。要調整人大、政協常委會會期，安排相應時間就預算執行情況進行審議和討論，安排時間開展預算執行情況檢查；調整縣級人大常委會機構設置，設立專門的預算審查委員會，專司預算監督和審查；提高人大、政協工作透明度，通過公開執法監督檢查、會議發言和討論過程，提高其積極履行職能的積極性和主動性。
（3）引導公眾有序參與財政事務，建設民主財政
預算制度改革（特別是政府會計制度改革）為提高財政透明度奠定了基礎。提高財政透明度，及時、準確、詳細地向公眾公布有關政府職能、財政資金使用狀況、財政政策目標乃至未來財政運行狀況的信息，有助于調動社會公眾參與公共事務的熱情，充分發揮輿論監督的積極作用。
要以提高財政透明度為抓手，大力發展參與式預算，形成“問情于民、問需于民、問計于民、問績于民”的工作新機制，真正落實群眾的知情權、選擇權、參與權和監督權，建設社會主義民主財政。
（作者單位：國務院發展研究中心宏觀部）
