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2025年03月15日
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城市化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和強(qiáng)勁動(dòng)力。根據(jù)“十二五”規(guī)劃，未來5年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到51.5%。毫無疑問，“十二五”期間我們將進(jìn)入城市時(shí)代。
就區(qū)域城市群的發(fā)展來看，2008年以來國家先后推出了10個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，7個(gè)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)，8個(gè)區(qū)域發(fā)展指導(dǎo)意見。就城市本身的發(fā)展來看，中國城市建設(shè)取得了矚目的成就，但也出現(xiàn)了目標(biāo)趨同、功能重復(fù)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、盲目擴(kuò)張、環(huán)境污染、交通擁堵等問題。
在這種情況下，如何促進(jìn)中國城市的健康發(fā)展？區(qū)域城市發(fā)展規(guī)劃的密集出臺(tái)，對(duì)未來中國經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？這是關(guān)系中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的大事。
基于對(duì)中國區(qū)域發(fā)展的關(guān)注，出于對(duì)中國城市未來發(fā)展的擔(dān)憂，本刊計(jì)劃對(duì)上述兩方面的城市問題做長期的關(guān)注和報(bào)道，故特開設(shè)“城市話題”專欄，解析城市發(fā)展之病，探求城市發(fā)展方向，為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建言獻(xiàn)策。
托馬斯·弗里德曼在《世界是平的》一書中認(rèn)為，全球化促使世界變得平坦。即世界各個(gè)城市都可以自由和方便地利用全球資源，發(fā)展機(jī)會(huì)越來越平等。
在中國社會(huì)科學(xué)院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛博士眼里，城市化、全球化、信息化、市場化的加速推進(jìn)，使得整個(gè)世界變得傾斜而平坦，即:一方面，全球資源、要素、商品與服務(wù)正越來越便捷地在全球流動(dòng)，另一方面，全球的資源、要素和人類活動(dòng)越來越趨向優(yōu)勢(shì)區(qū)位集中。城市，讓世界傾斜而平坦，這也是近日由倪鵬飛主編發(fā)布的《2011年中國城市競爭力藍(lán)皮書》的主題。
而之所以確定這樣的主題，是因?yàn)楫?dāng)前中國城市的發(fā)展并不是“適度傾斜和平坦”的。“世界的適度傾斜而平坦是全球空間關(guān)系的理想狀態(tài)，但是現(xiàn)實(shí)中過度傾斜及其帶來的消極影響值得關(guān)注。”倪鵬飛說。
過度傾斜
“中國正在進(jìn)行城市化的加速期，作為一個(gè)大國，全國化、市場化、信息化和基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化，使得全國的資源、要素、商品和服務(wù)越來越便捷在全國流動(dòng)。”倪鵬飛說。
但是在這樣的大發(fā)展的背景下，倪鵬飛也不諱言，當(dāng)前城市發(fā)展事實(shí)上存在著重視城市，偏好大的城市，偏好城市群，偏好中心城市，忽視邊緣城市、忽視農(nóng)村、忽視非城市群的問題。
而向大城市區(qū)的聚集尤為明顯。如東部沿海地區(qū)的發(fā)展也集中在長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)。珠江三角洲城市群的GDP總和約占全國GDP的10%，長江三角洲城市群的GDP總和約占全國GDP的18%，京津環(huán)渤海灣城市群GDP的總和約占全國GDP的9%。這三大城市群的GDP總量對(duì)全國GDP總量的貢獻(xiàn)率達(dá)到37%。
可以說，過于重視中心城市，而忽視了區(qū)域內(nèi)部邊緣城市；過于重視城市群發(fā)展，而忽視了非城市群的發(fā)展，是當(dāng)前城市發(fā)展過度傾斜的弊病。
倪鵬飛分析認(rèn)為，由于缺乏科學(xué)、合理和前瞻性的人口和產(chǎn)業(yè)空間活動(dòng)的規(guī)劃和政策引導(dǎo)，使得全國的資源要素和人口活動(dòng)迅速向優(yōu)勢(shì)區(qū)域城市聚集，城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)盡管搞得很快、規(guī)模也很大，但還是難以跟上資源和人口聚集的變化。
“因此中國越來越變得過度傾斜而平坦，這給中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這個(gè)挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距，尤其是大城市中心區(qū)極度繁華，大城市邊緣城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村停滯和衰落。”倪鵬飛說。
一個(gè)明顯的例證是，在北京、天津發(fā)達(dá)的都市區(qū)周邊，環(huán)繞的是京津貧困帶，包括河北省張家口市和承德市所轄的所有區(qū)縣、保定市所轄的貧困縣。在中國最發(fā)達(dá)的珠三角周邊的粵東、粵北和粵西，也是中國最貧困的經(jīng)濟(jì)帶之一。
而就一城市內(nèi)部而言，這樣過度傾斜的情況依然存在。以上海為例。在老一代上海人的眼中，上海有“上只角，下只角”之分。“上只角”云集買辦、洋人、社會(huì)名流，而“下只角”則多是體力勞動(dòng)者聚集的地方。
如今的上海城市面貌大變樣，過去的“貧民窟”早已高樓林立。“可上只角、下只角的差異還存在，教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源以及公共服務(wù)資源，包括便利店、書店、各類中介分布還是不均衡。”中國科學(xué)院院士鄭時(shí)齡說。
在中國社會(huì)科學(xué)院副院長李揚(yáng)看來，所謂更加“平坦”應(yīng)該是更加“均等”，即在任何地方都可以享受到同樣的基礎(chǔ)性的公共服務(wù)。它是城市化運(yùn)動(dòng)的深入，是一個(gè)更加連續(xù)、沒有斷點(diǎn)的城市發(fā)展戰(zhàn)略，意義非常大。
城市病凸顯
國務(wù)院參事、中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組組長牛文元教授曾告訴記者，歐洲百萬人口以上的城市，平均單程上班花費(fèi)的時(shí)間27分鐘，而中國50個(gè)百萬人口以上主要城市，單程上班花費(fèi)的時(shí)間則為39分鐘。
其中最主要的15座城市，每天上下班和歐洲的平均水平相比要多消耗4.8小時(shí)。如果按照上海每小時(shí)平均創(chuàng)造財(cái)富2億元人民幣來計(jì)，就相當(dāng)于每天損失10億人民幣。
事實(shí)的確如此，越來越多的人開始發(fā)覺，城市并沒有那么美好。除了擁堵外，還有被污染的河流和空氣、無處不在的噪音、時(shí)而爆發(fā)的食品安全事件、無奈的“蟻?zhàn)濉焙汀拔伨印薄幌盗小俺鞘胁 币惨院币姷乃俣燃斜l(fā)，以至一些曾經(jīng)迷戀大城市的白領(lǐng)開始逃離“北(京)上(海)廣(州)”。
“我們?cè)谕七M(jìn)城市化的過程中，尤其是要注意防患城市病，現(xiàn)在已經(jīng)有一些城市表現(xiàn)出來。”倪鵬飛說。
以貧困失業(yè)為例，倪鵬飛介紹，在中國一些城市，大量存在著生活配套水平較低的城中村或棚戶區(qū)。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，處于城市最低生活保障線以下的人口是2334萬。2010年期間，中國33個(gè)大中城市居民對(duì)所在城市就業(yè)狀況滿意率僅為31.3%。
在健康危害方面，倪鵬飛介紹，城市人口高密集分布依然對(duì)城市防疫工作提出重大挑戰(zhàn)，加大了流行傳染病傳播的控制難度。在2009年甲型H1N1流感爆發(fā)期間，中國四大直轄市確診病例占中國內(nèi)陸確診病例37.4%。而中國四大直轄市總?cè)丝趦H占中國內(nèi)陸總?cè)丝诩s5%。
2010年對(duì)全國35個(gè)大中城市居民的問卷調(diào)查顯示:城市居民對(duì)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生狀況表現(xiàn)非常滿意或滿意的分別為11.6%、21.8%，滿意率僅為33.4%。
而《2011年中國城市競爭力藍(lán)皮書》披露，根據(jù)對(duì)全國35個(gè)大中城市的調(diào)查也發(fā)現(xiàn):城市居民對(duì)社會(huì)治安的滿意率約為47.7%，基本滿意33.8%，相對(duì)其他幾項(xiàng)指標(biāo)這個(gè)滿意度還比較高，但仍有18.6%的不滿意和很不滿意率。
“我們的城市究竟是為誰而建，為什么目的而建？”在中國市政公用事業(yè)專家徐宗威看來，城市病反映的是城市建設(shè)的主導(dǎo)思想出了偏差。由于不清楚城市為誰而建，城市的管理者在單純的利益驅(qū)動(dòng)下，較少地關(guān)注普通人，于是房子越建越大、自行車道越來越少、各種公用設(shè)施越來越貴。
構(gòu)建適度傾斜而平坦的城市
事實(shí)上，托馬斯·弗里德曼也指出世界并非是絕對(duì)平坦的，“世界依然不平坦”，“并非所有人都能進(jìn)入這一新的平臺(tái)……我并不是指我們變得越來越平等了。我想說的是，更多地方的更多人現(xiàn)在能夠進(jìn)入這個(gè)平坦世界的平臺(tái)相互聯(lián)系、競爭和合作。”
為健康推進(jìn)城市化，建構(gòu)一個(gè)適度傾斜而平坦的城市中國，倪鵬飛建議，規(guī)劃適度傾斜的空間結(jié)構(gòu)。在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施系統(tǒng)的全國城鄉(xiāng)及區(qū)域發(fā)展的空間布局規(guī)劃，根據(jù)資源稟賦、歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件，確立適度傾斜的全國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)和未來發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)空間合理流動(dòng)與均衡分布。
倪鵬飛同時(shí)建議，改革城鄉(xiāng)和區(qū)域分割的制度和政策。建立城鄉(xiāng)一體的、人口自由有序流動(dòng)的人口管理制度；改革土地制度，建立城鄉(xiāng)一體、同權(quán)同價(jià)的土地使用與管理制度，讓市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，使生產(chǎn)要素和產(chǎn)品服務(wù)在全國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間充分自由地流動(dòng)起來。
倪鵬飛認(rèn)為，要構(gòu)建和完善快速、高效、便捷、廉價(jià)的全國交通、通訊、信息等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。“一方面，使區(qū)域之間、城市之間、城鄉(xiāng)之間的資源、人口和信息能夠迅速、便捷、低廉地自由流動(dòng)，另一方面，使盡量多的區(qū)域尤其是農(nóng)村或邊緣城鎮(zhèn)加入到基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)之中，有機(jī)會(huì)參與全國和全球的競爭與合作。”倪鵬飛說。
在倪鵬飛看來，要解決城市病，必須推進(jìn)公共服務(wù)的全國一體化和均等化。要推進(jìn)區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的更大區(qū)域的統(tǒng)籌及其均等化，降低區(qū)域傾斜的尺度，增加人口和勞動(dòng)力的流動(dòng)性，同時(shí)避免過度聚集，降低區(qū)域傾斜的程度。
倪鵬飛特別強(qiáng)調(diào)，要關(guān)注并重點(diǎn)援助邊緣區(qū)域。在規(guī)劃和建設(shè)城市、城市群的同時(shí)，要制定積極有效的財(cái)稅、金融和產(chǎn)業(yè)政策，重點(diǎn)援助農(nóng)村、非城市群、城市群的邊緣區(qū)發(fā)展，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，避免馬太效應(yīng)，降低區(qū)域傾斜的程度。
