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2025年03月14日
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一、生態功能是主體功能區規劃的內在依據
以往國土開發規劃是通過開發國土資源，優化空間結構，進而達到提高土地利用效率，獲取更大效益的目的。而制定規劃的依據也主要是考慮區位優勢、資源稟賦、交通狀況、市場距離和地域聯系等因素。
全國主體功能區規劃是以生態功能現狀和發展潛力為依據，確定區域主體功能；以功能定位，確定區域發展方向；以資源環境承載力為約束，確定區域開發強度。目的是加快轉變發展方式，形成協調的開發格局，促進經濟較快發展，構建穩定和諧的社會。體現了人地和諧的自然觀，可持續的科學發展觀。
2008年，環保部和中科院聯合編制并發布了全國生態功能區劃，該區劃是在全國生態調查的基礎上，分析區域生態特征、生態系統服務功能與生態敏感性空間分異規律，確定不同地域單元的主導生態功能而制定的。
全國生態功能區劃的目的是為了貫徹科學發展觀，樹立生態文明的概念，以協調人與自然的關系、協調生態保護與經濟社會發展關系、增強生態支撐能力、促進經濟社會可持續發展為目標，在充分認識區域生態系統結構、過程及生態服務功能空間分異規律的基礎上，劃分生態功能區，明確對保障國家生態安全有重要意義的區域，以指導全國生態保護與建設、自然資源有序開發和產業合理布局，推動全國經濟社會與生態保護協調、健康發展。
1.全國生態功能區劃的基本原則
一是主導功能原則。生態功能的確定以生態系統的主導服務功能為主。在具有多種生態服務功能的地域，以生態調節功能優先；在具有多種生態調節功能的地域，以主導調節功能優先。二是區域相關性原則。在區劃過程中，綜合考慮流域上下游的關系、區域間生態功能的互補作用，根據保障區域、流域與國家生態安全的要求，分析和確定區域的主導生態功能。三是協調原則。生態功能區的確定要與國家主體功能區規劃、重大經濟技術政策、社會發展規劃、經濟發展規劃和其他各種專項規劃相銜接。四是分級區劃原則。全國生態功能區劃是從滿足國家經濟社會發展和生態保護工作宏觀管理的需要出發，進行大尺度空間范圍劃分。省級生態功能區劃應與全國生態功能區劃相銜接，在區劃尺度上應更能滿足省域經濟社會發展和生態保護工作中宏觀管理的需要。
2.生態功能區劃的目標
一是分析全國不同區域的生態系統類型、生態問題、生態敏感性和生態系統服務功能類型及其空間分布特征，提出全國生態功能區劃方案，明確各類生態功能區的主導生態服務功能以及生態保護目標，劃定對國家和區域生態安全起關鍵作用的重要生態功能區域。二是按綜合生態系統管理思想，改變按要素管理生態系統的傳統模式，分析各重要生態功能區的主要生態問題，分別提出生態保護主要方向。三是以生態功能區劃為基礎，指導區域生態保護與生態建設、產業布局、資源利用和經濟社會發展規劃，協調社會經濟發展和生態保護的關系。四是生態系統服務功能及其重要性評價，生態系統服務功能評價的目的是明確生態服務功能類型及其空間分布。全國生態服務功能包括生態調節功能、產品提供功能與人居保障功能。其中，生態調節功能主要是指水源涵養、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護、洪水調蓄等維持生態平衡、保障全國或區域生態安全等方面的功能。產品提供功能主要包括提供農產品、畜產品、水產品、林產品等功能。人居保障功能主要是指滿足人類居住需要和城鎮建設的功能，主要區域包括大都市群和重點城鎮群等。
3.生態功能區與主體功能區存在密不可分的依存關系
第一，生態調節功能區涵蓋了主體功能規劃中的禁止開發區和限制開發區，而禁止和限制開發區在空間上又與生態功能調節區的自然保護區、重要生態功能區、風景名勝區、森林公園等相吻合。第二，生態功能區劃中的產品提供區涵蓋了主體功能區劃中的限制開發區和重點開發區，而限制和重點開發區在空間上又與產品提供功能區中的農產品提供區、林產品提供區和畜產品提供區相吻合。第三，生態功能的人居保障區涵蓋了主體功能規劃中的重點開發區和優化開發區，而重點和優化開發區在空間上又與人居保障功能區中的城鎮周邊區、重點城市群和大都市群相吻合。顯而易見，地表生態系統的生態功能是國家主體功能區規劃的內在依據。
二、強化環保措施，促進主體功能區建設
1.按功能區實行嚴格的污染物排放總量控制
環境污染的原因是由于接納了人類活動排放的各類污染物質，且超出了其自凈能力和容量，使環境系統自身的功能受到損害，長時期積累就造成生態失衡，甚至是功能喪失。因此，要想恢復生態，改善環境質量，必須減少向環境排放污染物的總量。
污染物排放總量控制制度，日本實施的較早，在上個世紀70年代就實行了，對東京灣和瀨戶內海實行了污染物排放總量控制，經過10多年的實踐，取得了非常明顯的效果。
中國在“十五”期間開始實行污染物總量控制計劃，控制12項污染物，其中水中8項，大氣中3項，固廢1項，但沒有完成目標任務。“十一五”期間，國家又繼續實行此項制度，控制指標減到2項，目標是在2005年排量的基礎上削減10%。到2010年年底，兩項控制指標實際都超額完成了任務。COD排放量比2005年削減12.45%，SO2排量比2005年削減14.29%。
污染物排放量是依據區域經濟發展基礎、區域環境質量狀況和區域功能定位等綜合因素進行分配的。對東中西三大地帶來說，在現有的排放量的基礎上，東部削減力度大一些，中部處于平均水平，西部削減力度小一些，有的省份不但不削減，還要給增量。在“十二五”期間，將體現得更充分些。比如青、藏、新、蒙和新疆生產建設兵團等省區。
污染物總量控制制度，在不同主體功能區內如何實行？第一，禁止開發區不允許開發，因此不分配總量。第二，限制開發區受開發強度所限，因保護主體功能的需要，分配污染物總量有限，要開發項目也只能是知識經濟型和綠色經濟型。第三，優化開發區多數是已無環境容量的地區，因此，不會分配增量。而要想發展，只能采取調結構，轉變發展方式，采取騰籠換鳥的辦法。第四，重點開發區，可以分配增量。這些地區多是發展不足，有環境空間。但是，總量分配需以滿足區域環境質量標準要求為限。所以，開發建設項目，一要依據產業規劃把好產業政策關，二要依據功能區的要求，把好污染物排放達標關，三要把好分配給企業的許可排放總量關。
2.把好環境影響評價和“三同時”驗收關口
環境影響評價措施是推動區域產業結構優化升級的有力杠桿。通過依據各功能區主導功能和資源承載力，對區域、流域和行業進行規劃環評，以及對重大項目進行環評，嚴格落實區域政策和法規，嚴控“兩高一資”，產能過剩和低水平重復項目建設，從而推動主體功能區的科學發展。
目前環保部依法開展的環評種類有：建設項目環評、區域規劃環評、發展戰略環評和政策環評。環評過程中主要把好“三審”關：一審項目選置，看符不符合功能區要求。二審項目性質，看符合不符合產業政策和區域發展方向。三審項目環境影響，看建設項目所排放的污染物是否能對當地環境乃至周邊事物產生不利影響。
根據主體功能區定位，首先要求開展區域規劃和產業發展戰略環評，尤其是重點開發區的規劃環評。沒有開展區域規劃環評的，可對該區內的建設項目環評報告書不予受理。
由于各主體功能區的發展方向和開發強度不同，其環評要求也不同。禁止開發區不準建設開發項目。禁止開發區包括幾種情況：有國內法規的，包括國家級自然保護區和國家級風景名勝區。有國際公約的，包括世界文化自然遺產，有部門規章的，包括國家森林公園和國家地質公園。有法規的要依法嚴格管理。無法規的按照禁止開發區的要求辦理。一些國家重點基礎設施建設工程(交通、通訊、電網)經過環評合格，可在試驗區穿過。其他項目不準建設。
限制開發區包括兩大類。在重點生態功能區內，要根據生態服務功能，嚴格限制開發強度。從建設項目環評上考慮，一是嚴格環境準入標準，凡是對主導功能有較大影響的開發項目，不予通過環評。二是符合該區發展方向的項目，也要實行嚴格的環境保護措施，嚴格按功能區要求達標排放。在農產品主產區，從保護基本農田數量的角度，是不允許建設工業化和城市化項目的。限制開發區內，一般僅限于建設旅游、傳統農業和畜牧業開發項目。
優化開發區建設項目環評，關鍵是看項目的科技含量和產業類型，應以第三產業和高新技術產業項目為主，因為是人口稠密區，應嚴格按城市各功能區的環境質量標準進行環境影響評價。以此作為調整產業結構的助推器，促進發展循環經濟、綠色經濟、低碳經濟。在該區把恢復生態和改善環境質量作為硬約束目標。
對于重點開發區建設項目的環評，要依據項目的排放情況對周邊環境的影響評價，提出防止污染和避免造成生態破壞的對策措施。對該區環評的硬要求一是污染物排放必須按功能區達標，二是污染物排放總量，必須滿足國家對該區的總量分配指標要求。
此外，把好建設項目“三同時”驗收關。任何開發建設項目，經過選址審核、功能定向以及環境影響評價合格，投入施工建設后，在正式投入生產運行前，還必須通過“三同時”驗收。否則，將不允許投產。“三同時”驗收檢查，首先是看在環評階段提出的防治污染措施是不是同時設計了，同時建設了，同時運行了。其次是通過環境監測分析、檢查環保設施的運行效果是不是達到預期的目標，還要檢查環保的各項規章制度是否建立等。總之，在“三同時”驗收階段，凡是發現未按環評階段提出的要求做、或做的不夠的，以及達不到預期效果的，一律不予驗收，不許投產運行，并要求限期整改，直到達到預期目標為止。
3.嚴格按照功能區標準達標監管
由于各類功能區的功能定位不同，資源環境承載力不同，人口密集程度不同，因此，對環境質量的要求也不同，相應的環境監管的力度也不一樣。主要體現在環境質量標準，如地表水環境質量標準、環境空氣質量標準以及污染物排放標準方面。不同的主體功能區，執行不同的標準。
此外，對于特殊的流域或區域，有時也采取嚴于國家標準的地方標準，如太湖地區、松花江流域的某行業、某項污染物的排放標準就嚴格一些。目前，全國各類標準，包括質量標準、排放標準等有1050項，有相當一部分標準是按環境功能劃分標準等級的。
4.用綠色環境產業政策，促進主體功能區建設
根據不同主體功能區的發展方向，用各種環境政策調整區域經濟結構、產業結構和發展方式。
綠色信貸政策。在優化開發區和重點開發區的開發項目，必須符合區域功能定位的要求，否則不予貸款，這方面環保部已與銀行達成了協議。
綠色融資政策。企業想上市融資，首先需經過環保部門審查評估。從促進主體功能區建設的角度出發，上市企業審查首先要看企業的未來發展方向是否與所在區域的功能定位相一致。只有相一致，而且屬資源節約、環境友好的企業才能審查通過。還有綠色稅收、綠色價格、綠色保險政策等等，機制大同小異。
5.生態保護與建設的措施與要求
從環境保護的角度出發，通過采取不同生態保護與建設措施，可加快促進國家主體功能區的形成。
在禁止開發區，依法加大對國家級自然保護區保護的力度，防止人類活動干擾。目前全國共建各類保護區2541個，占國土面積的14.7%，其中國家級的319個，占國土面積的9.6%。現在，省市級保護區受開發活動干擾較大，有的甚至撤銷了。國家級自然保護區要求調整面積和調整功能區的較多。
我們的原則是依據自然保護條例嚴加保護。但對于一些國家大的基礎設施建設項目，需穿過自然保護試驗區的，只要做好環評和預防措施，也是可以的。以前建的保護區面積過大的，根據實際情況作出科學調整也是允許的，只要實事求是就行。但必須報請國務院批準才行。
在限制開發區，目前最緊迫的任務是要盡快把具有國家級意義的重要生態功能區保護起來，劃分出核心區、緩沖區和試驗區，進行分區管理、適度開發。
環保部已組織十多個部門，成立了國家級重要生態功能區評審委員會，在全國十多個省試點。國務院辦公廳正在協調有關部門，準備出臺評審辦法程序和標準的文件。這類主體功能區，主要是用各種環境措施，防止過度開發破壞生態功能區的生態功能。
在優化開發區和重點開發區，主要是強調生態建設。目前環保部大力推行生態政區建設，包括生態省、生態市、生態縣、環境優美鄉鎮和生態村，而且都有建設標準。從省域和市域的角度，主要引導建設綠色產業體系、綠色資源保障體系、綠色生態屏障體系、綠色人居環境體系、綠色消費體系和生態文化體系。在生態村鎮范圍內，主要引導建設環境優美、生活富裕、人際和諧的村鎮。
目前，全國已有15省提出建設生態省，500多個縣市提出建設生態市、縣。國家已命名了11個生態市、縣，公示14個，通過驗收20個。已命名的環境優美鄉鎮1027個，生態村107個。
三、需要深入探討的幾個問題
1.主體功能區分類問題
功能，是指一個系統整體呈現出有利的作用，或者說一個物體的效用。一般地講一個系統(或物體)可能有多種功能，其中一個主導性的功能，可稱做主導功能或主體功能。
主體功能區這個概念很好，但如何把空間按主體功能科學劃分若干區域，卻是個需要深入研究的問題。比如，規劃中劃分的4類主體功能區，實際上不是按功能分類的，而是按開發方式和強度分類，把區域功能都體現在不同開發方式的空間里面。這里面有個邏輯關系問題，即是先確定區域功能，再由區域的功能規定開發方式呢，還是先確定不同空間的開發方式，然后再根據不同空間的開發方式，確定不同的區域功能？顯然是先確定空間功能，再規定適應空間功能的開發方式。空間主體功能劃分是以區域資源環境承載力為基礎，依據區域生態功能、現有開發基礎和未來發展潛力確定的，是客觀存在，是決定開發方式的基礎。
另外，規劃把開發內容分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。這種劃分也值得深入研究。建議各省制定本省的主體功能區規劃時，以國家的主體功能規劃為依據，按照先確定空間功能，再規定開發強度的思路開展。
2.開發度與開發強度問題
國土開發度是指各類開發地區面積總和與國土面積的比值。一般地將開發分為農用地開發和建設用地開發，除此兩類開發用地外，剩余的應屬于生態用地。所以一個區域的開發度越低，其生態用地就越大。現在反對城市攤大餅式的發展就是要保留城市的生態空間。
開發強度是指區域空間的容積率、建筑密度和高度、綠化率等等，是衡量土地利用率和集約經營程度的概念。在實施主體功能區規劃的過程中，一定要注意集約開發利用土地資源，盡可能地降低開發度，多保留一些處女地和生態用地。
3.禁止開發區與重點開發區比重問題
對于一個特定的區域，禁止開發區劃定的面積越大，意味著開發度越小，符合該地區的長遠利益。但在特定的時期內，不能說禁止開發區面積劃的越大越科學。因為，在特定時間內，要維持一定數量的人口生活，而要滿足不斷地提高生活質量的需要，因此，必須拿出一定的開發空間，創造豐富的物質財富，以滿足人們日益增長的物質和文化的需要。關鍵是把握好一個度，即處理好當前和長遠利益、當代人和后代人利益的關系。國土開發規劃，具有階段性特征，4類主體功能區的劃分是相對的，不是一成不變的。隨著發展的時代、階段不同，不同空間的開發規劃確定的強度會隨著發生變化。
4.生態補償問題
落實好全國主體功能區規劃，必須從國家層面實施行之有效的生態補償政策。尤其是跨省間的生態補償。這不僅是補償禁止開發區喪失的發展機會成本，體現區域發展公平問題，也是促進主體功能區規劃落實的動力機制問題。
