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2025年03月14日
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編者按：
統籌城鄉發展是科學發展觀中五個統籌（要統籌區域發展；要統籌城鄉發展；要統籌經濟社會發展；要統籌人和自然和諧發展；要統籌國內發展與對外開放。）其中的一項內容，是黨中央根據新世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，破解“三農”難題，全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。要落實這一戰略決策，必須給出戰略重點與對策建議。為此，我刊特約住房與城鄉建設部村鎮司原司長李兵第就我國城鄉統籌規劃的現狀及制度構建與政策思考做出對策建議，由于篇幅較長，文章將分兩期刊發。
統籌城鄉發展面臨著新的機遇與新的挑戰
黨的十六屆三中全會以來，黨中央根據國際城市化發展的一般規律和國家現代化建設的需要，進一步加強了城鄉統籌的工作力度，明確提出“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”。在2009年的中央經濟工作會議上又著重指出，統籌推進城鎮化和新農村建設，堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展，著力提高城鎮綜合承載能力，發揮城市對農村的輻射帶動作用，促進城鎮化和新農村建設良性互動，壯大縣域經濟，大力加強縣城和中心鎮基礎設施和環境建設，引導非農產業和農村人口有序向小城鎮集聚，鼓勵返鄉農民工就地創業。
（一）對當前統籌城鄉發展階段的基本判斷
對當前統籌城鄉發展階段的基本判斷，比較完整的表述是在黨的十七屆三中全會的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，“我國總體上已進入到以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”。中共中央總書記胡錦濤同志在中央省部級領導干部學習班上講到，如果我們不能加快經濟發展方式轉變，我國今后發展代價就會越來越大，空間就會越來越小，道路就會越走越艱難。前一段話用了“發展階段、關鍵時刻和重要時期”三個帶有跨越時空的宏觀量詞來表述對城鄉統籌發展階段的判斷，后一段話用三個“越來越”表達轉變經濟發展方式的緊迫性，語言十分凝練，表述異常深刻，內函相當廣泛。
我們國家整體發展目標已經由滿足生存型向全方位促進發展消費型轉變，國家的社會體系建設被提到了應有的位置。從這個背景認識，上述文字蘊含著統籌城鄉深化改革轉變發展方式的三個基本觀點。一是新時期轉變經濟發展方式必須要尋求新的路徑突破，既包括綠色能源、空間技術等高端產業技術創新，也包括轉變城市發展方式，統籌城鄉科學發展，實現城市支持農村、工業反哺農業，更多地引入和依托外部的力量推動農村發展，走城鎮化發展道路。二是深化農村改革發展必須突破部門的局限性。解決中國農村的發展問題僅僅依靠農村內部的自身改革是不行的，僅僅依靠農業部門也不行，必須國家整體、城鄉整體、部門整體組織動員起來，按照城鄉統籌發展要求，推動農村深化改革，推動農業現代化進程。三是統籌城鄉改革發展必須更多地關注受益層面，致力于解決城鄉二元結構這一突出問題，擺脫近些年改革受益層面偏窄，受益層面日益精英化、高層化的傾向，讓廣大農民也能夠公平地享受改革開放成果。顯然，黨對城鄉統籌發展階段的基本判斷是十分清晰明確的，由此要求的城鄉統籌改革發展任務是十分艱巨的。
（二）現階段城鄉差距擴大成因的基本認識
對城鄉統籌發展階段的基本判斷既來源于對發展速度的清醒認知，也來自于對發展中出現的矛盾沖突的深刻了解。近些年城鄉發展中的一個突出問題是城鄉居民收入差距在不斷擴大。就全國性而言，1978年農民人均純收入134元，2009年5153元，同期城鎮居民人均可支配收入343元和17175元。城鄉收入差距從30年前的 2.56 :1 已經擴大到到現在的3.33 : 1，進入本世紀以來，正以每年1000元的絕對差在發展。
城鄉收入差距持續擴大是什么引起的，其基本成因究竟應該如何認識，這是科學決策的基礎，各方學者觀點不盡一致。黨中央經過廣泛調查深入研究，認為城鄉收入持續擴大的基本成因已經從工農業產品剪刀差，轉化為 “主要表現為農村資源要素價值流失”，也就是說，是從產品形態更多地轉向了價值形態。產品形態我們可以更多地通過價格杠桿調節來平衡，但是價值形態更多地是需要通過制度改革機制創新來解決，通過促進城鄉發展條件和發展環境的公平性來解決。2010年的全國人大會議通過的修改選舉法，讓城鄉按照相同的人口比例選舉人大代表，為解決城鄉發展不平衡，夯實了科學民主決策的政治基礎。
（三）擴大內需是統籌城鄉規劃的宏觀要求
2009年底召開的中央農村工作會議提出，“把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求，把改善農村民生作為調整國民收入分配格局的重要內容，把擴大農村需求作為拉動內需的關鍵舉措，把建設現代農業作為轉變經濟發展方式的重大任務，把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力，……”。
目前各地正在編制“十二五”規劃，都在落實轉變經濟發展方式這條主線，推進城鄉統籌發展的目標。就全國發展目標而言，有兩個“十二五”期末的發展指標最需高度關注。一是我國的人均GDP將會超過5000美元，這不但代表著我們國家的綜合國力發展水平的躍升，也標志著人均社會消費水平的不斷提升。第二個是我們國家的城鎮化率將超過50%，這表明我們國家社會消費層次在面上的整體提升，和我們國家社會消費規模的總體擴張。我們國家將逐步走上注重內需為主的發展消費階段。在這一發展階段中，國家把改善農村的民生作為調整國民收入分配格局的重要內容，擴大農村消費需求有了相應的物質基礎，農村對于拉動內需的作用將會逐步增強。這應當是我們統籌城鄉發展規劃必須考慮的宏觀背景與基本要求。
（四）現階段城鄉統籌規劃的基本目標指向
實現城鄉統籌消除城鄉二元結構是一個比較長期的歷史過程，我們不能因為任務艱巨、過程長期，而無限期的等待下去，我們必須要有所作為。現階段城鄉統籌的目標重點是逐步消除現代化進程中的三大不平衡，一是區域發展的不平衡，二是城鄉（國家和地區層面）發展的不平衡，三是經濟和社會事業發展的不平衡。城鄉之間發展的不平衡不僅僅表現在經濟發展方面，也相當程度地反映在社會發展方面，因此，解決這三大不平衡涉及的領域相當廣泛，包括經濟社會政治文化等各個方面。當前可以抓住四方面目標重點推動。
第一，建立城鄉統一的要素市場。讓先進生產要素向農村流動，讓主要市場要素在城鄉之間流轉，努力創造從根本上解決農村資源要素價值不斷流失的制度環境。這里涉及到國家規劃體制、土地管理制度、水等稀缺性資源利用、生態環境保護、公共財政投資以及其他產業要素流轉（如科技、就業等）等方面的制度建設。
第二，推動基礎設施服務逐步向城鄉全領域延伸。作為國家或區域性的網絡化基礎設施要在國家公共財政投資主體與引導下，逐步延伸到農村地區的全部行政村。同時，還要通過多種途徑解決部分農村地區基礎設施極度短缺的問題。
第三，推進基本公共服務逐步均等化。主要是就業平等、社會保障、醫療保障、公共基礎教育和城鄉居民的居住權利等，向農村地區和包括廣大農民群眾在內的全體居民實現全覆蓋。
第四，統籌城鄉社會管理與公共服務。讓現代文明向農村傳播，現代文化和現代管理覆蓋農村全部社區。
（五）國家深化農村改革發展的一系列舉措
為了逐步實現城鄉統籌發展，國家采取了一系列的支農惠農優農的措施，推動農村深化改革與發展，讓農民得到更多的實惠，讓農村繁榮穩定。一是持續增加對“三農”的投入——2003-2007年用于三農支出的總量1.6萬億，2009年三農投入達到7600億元，其中公共財政投入3900億元。二是繼續推進農業生產穩步發展。根據國際現代農業發展的一般規律，我國農業生產已經進入到糧食補貼階段，中央和各級政府加大了對農民種糧的補助。除糧食補貼外，還開展了良種、能繁母豬等養殖業生產的補貼。三是抓好農村水、電、路、氣、房五項基礎設施建設，改善農業的生產條件，改變農村的發展環境，改進農村的生活水平。四是努力推進以農村新型合作醫療、農村義務教育制度、農村新型社會養老試點為主要內容的農村公共服務領域的改革，進一步加大農村基層的公共服務。五是探索農村社會管理領域的改革。如農村稅費改革，縣鄉行政管理制度改革，戶籍制度改革以及金融服務等公共服務領域的改革。六是繼續推進農村產權制度改革。集體林權制度改革已在全國普遍推進，加大了對農村土地管理和使用制度改革的探索，成都重慶在探索建立城鄉統一的建設用地市場方面取得了積極進展。七是加強對農民工在城鎮永久就業、居住、落戶和子女教育等制度方面的創新與改革，努力實現城鄉統籌發展的重大突破。
2010年中共中央一號文件明確提出了三個優先：即，財政支出優先支持農業農村發展，預算內固定資產投資優先投向農業基礎設施和農村民生工程，土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。各級政府正在按照中央文件要求，投入更多的力量推動城鄉統籌工作。可以說，“——經過幾年來的艱辛探索、不懈努力，我們已經鮮明確立起統籌城鄉發展的基本方略，基本構建起統籌城鄉發展的政策體系，初步搭建起統籌城鄉發展的制度框架，在統籌城鄉發展的道路上邁出了重大而堅實的步伐。”
二、統籌城鄉規劃的制度構建與思考
中國目前仍處于重要的發展時期，這一點絕不能因為經濟發展規模總量在全球躍升到第二位而動搖。我國依然處于經濟社會發展的轉型期，工業化、城鎮化發展的轉型期，社會結構的轉型期，全力推進工業化、城鎮化、信息化、全球化是國家發展的戰略選擇，是民族自立的必經之途。因此，我們要在重在發展、重在轉型、重在國情的認識基礎上更加全面推動城鄉統籌規劃的制度構建。
（一） 城鄉統籌規劃要走有差別化的城鄉發展道路
1、基本觀點
城鄉有差別的發展道路是國際城鎮化發展歷史所證明的了。迄今為止，一些發達國家，尤其是發達的經濟大國的發展歷程已經證明并且在繼續證明，脫離現代農業，失卻繁榮穩定農村的支持，單純推動工業化、城鎮化、信息化、全球化的發展道路充滿著極大的危險性、不可預見性和不可持續性。國際城鎮化發展實踐和一般規律也表明，目前還沒有一個人口大國、經濟大國的城市化是靠單獨發展大城市或特大城市實現的。除個別像新加坡這樣的城市國家外，發達國家的小城鎮都是承載城鎮人口的主要載體。德國是城鎮體系和區域結構最均衡的國家之一，城鎮化率達97%，其中70%的人居住在小城鎮。美國有超過50%的人居住在5萬人以下的小城市和小城鎮。我國2008年小城鎮（縣城和建制鎮）人口2.6億，占全國人口的20%，占城鎮人口的40%，也就是說，約60%的城鎮人口是居住在設市城市中的。
前幾年，我們委托了一個課題，名稱叫《發達國家鄉村建設——考察與政策研究》和《發達國家郊區建設——案例與政策研究》，重點是研究發達國家在城市化率50%左右時期的城鄉協調發展的主題政策。上述課題表明，“西方國家戰后分散化發展有其自身的政治條件和經濟基礎，避免戰爭破壞是分散化城市發展模式最基本的政治原因；現代科學技術發展已經成為城市分散化發展的物質基礎；西方文化的消費主義傾向極大地刺激了城市向分散化方向發展；經濟科學研究的合理主義理念又為城市分散化發展準備了理論基礎。” 即使是這樣的發展，美國等國家已經在反思分散化發展的政策，絕大部分的州已經實施“都市拓展界限”，將城市的空間發展嚴格地限定在一定的范圍內。顯然，走西方國家尤其是美國分散化發展的道路不是中國城市群和大城市郊縣發展的首選，更不是我國農村地區小城鎮發展的必然，中國的資源環境狀況絕對無法承受分散化的城鎮發展。
我國是人口大國，又是農產品的生產和消費大國， 各地區的發展環境、自然稟賦、又有著極大的差別，絕不可能有統一的唯一的城鄉發展模式。
2、城鄉統籌規劃要體現城鄉差異化發展要求
轉變城鎮化發展方式，統籌城鄉發展改革，很重要的一點是要注意體現城鄉差異化的發展要求。在我們國家發展中，城市和鄉村分別承擔著不同的發展任務，不同的城鄉聚落空間也分別承擔者不同的功能或職能，這種發展任務和職能功能的區別決定著城鄉發展的差異性。城鄉空間有差異化發展既是國際社會城鎮化發展的一般規律，也是中國特色城鎮化道路的重要內涵之一。推進城鄉經濟社會發展一體化，并不是要消除這種空間發展上的差異，履平職能分工的區別，也絕不是要把農村變為城市，而是要求城市和鄉村在發展條件上要盡可能地公平，在發展成果上盡可能地共享。
一般來講，我國廣大的農村地區要承擔起國家的糧食安全、生態安全、環境安全以及能源安全的重任，以四大安全保證我國城鎮化的健康發展。與此同時，作為城市或城鎮化發展的重點地區，主要是加強大城市和城鎮群的基礎設施、生態環境設施和公共服務能力的建設，讓城市和城鎮群在更大的空間范圍內發揮提高經濟社會生態文化等綜合承載能力的作用。在城鎮化發展的城鄉融合地區，如城鎮密集地區、大城市周邊郊縣地區、國家重點發展的沿海地區，應該重點推進城鄉一體化建設，適時適度推進農村居民點聚落空間調整，下決心再造已經失卻的城鄉生態環境，形成與城鎮合理分布、功能有別、緊密聯系的城鄉空間布局。這一地區的農村土地價值較高、升值潛力大，極易被以各種名目和形式占用，因此更要注重對農村地區環境空間、綠色空間、生態空間的保護，劃定嚴格的規劃控制建設區域。可依據各地自然生態條件，重點發展生態旅游業、現代觀光農業和高科技裝備的設施農業，保護對于城市生態環境起著重要作用的生態綠地和環境濕地。對于那些尚不具備成建制推進城鄉一體化的農業地區、牧業地區、生態保護地區，重點是加強城市基礎設施的延伸服務，加大公共財政的支持力度，吸納支持農牧業產業化、現代化發展的多種服務業。
3、城鄉統籌規劃要推動中國現代化發展歷程中的歷史性的“三個改變”
在城鎮化快速發展時期，城鄉統籌規劃要主動地認識并穩妥地推進“三個改變”。一是改變以往自然經濟條件下形成的農村地區聚落方式，重構城鄉空間聚落形態，形成以中心城市、縣城、重點建制鎮、一般鎮和中心村為核心的城鄉居民點聚落體系。這些年，農村地區的居民點呈現出明顯的逐步減少趨勢，根據國家有關統計資料，2004年全國自然村莊321萬個，比1990年的378萬個已經減少57萬個，行政村數量也減少了數萬個。這一趨勢還將繼續。城鄉統籌規劃要順勢而為、因勢利導，做好調查，科學規劃布局引導。二是要改變以城市為主、為重的公共服務布局模式，形成推進城鄉基礎設施、公共服務設施和社會保障等基本公共服務均等化建設的制度機制，形成以小城鎮為主的農村公共服務中心服務圈。三是要改變以往以農事為主的社會管理模式，探索新型城鄉社區的市民社會管理方式，形成依托小城鎮的城鄉統一協調的社會管理體制。這是伴隨城鎮化整個發展歷程的歷史任務。
4、不盲目追求“普適性”的城鄉一體化發展
轉變經濟發展方式必然要求轉變城鎮化發展方式，轉變城市的發展方式，這更需要注意到統籌城鄉發展有著十分鮮明的地域性和階段性，絕不能盲目地追求“普適性”的城鄉一體化發展。地域性主要是指城鄉一體化發展要求主要在經濟發展條件較好、非農產業高度密集的沿海地區、城鎮密集地區、大城市周邊地區和內陸二三產業集聚地區先行推動重點推進。階段性主要指城鄉一體化是一個逐步發展的過程，是一個伴隨著公共財政實力不斷增強、公共財政支出不斷向農村傾斜、公共服務在農村不斷提升的過程。推進城鄉一體化建設政府必須加大公共財政支出，加大對農村公共事業和社會事業建設的公共財政扶持。例如，浙江省嘉興市明確，當前階段重點推進解決城鄉就業一體化、基礎設施建設一體化、基本公共服務一體化、基礎性社會保障一體化和城鄉社會管理的一體化，為推動城鄉一體化發展建設政府已經承擔了約80億元的地方債務。近幾年，浙江省省級公共財政支出的30%放在農村，城鄉統籌試驗區成都市的公共財政支出70%放在農村，都取得了積極的效果。
各地根據發展的實際情況，隨時調整公共財政在城鄉之間的支出比例和預算科目，是完全正常的，應當予以理解和支持。我們不能脫離國情和各地實際追求城鄉一體化，否則會削弱政府發展能力，甚至加重居民尤其是農民的負擔。我們也不能借口公共財政能力不足而放棄對農村公共事業建設的支持，把解決城鄉統籌發展任務無限期地拖延下去。可以說，對統籌城鄉發展“度”的把握，是對現階段各級政府執政能力的考驗。
5、政府主導，鼓勵各地依據實際開展多樣化選擇和多模式探索
轉變城鎮化發展方式，統籌城鄉發展改革，更多地涉及到不同群體的利益調整和政府的社會治理，鼓勵支持各地開展城鄉統籌的多樣化選擇和多模式探索，積極摸索并處理好發展過程中的城鄉關系，是各級政府的直接責任。地方政府要在統籌城鄉發展改革時，根據中央的決策部署和各地的實際情況，明確給出在一定階段內不能突破的政策底限，指明必須把握的基本目標方向，提出實踐過程中可控的試點方案，講清楚健康城鎮化、新農村建設、城鄉一體化發展之間的關系，努力實現各方發展積極性與保護農民利益的統一，實現政府主張與農戶民意相結合，上級考核與基層發展實際相結合。城鄉統籌規劃了解和把握這一點，對于提供科學決策的規劃依據是十分重要的。
（二） 城鄉統籌規劃要有利于促進中小城市和小城鎮發展
轉變城鎮化發展方式，推動城鄉統籌發展必須把城鎮化的發展重點真正地轉到促進中小城市和小城鎮發展上來，實現大中小城市（鎮）的包容性發展。小城鎮在城鄉發展結構中承上啟下，既是工業化的重要載體，又是農業產業化的服務依托，還是城鎮化的基礎支撐。小城鎮的比較優勢能就近吸納農村人口，成為農民工回鄉創業之地，鄉鎮企業的再生之地，縣域經濟的富民之地，其相對較低的比較成本可以使大量農民從農村轉出來、呆得住、能發展。這些年一些地方普遍推動把城市“做大、做強”的發展思路，相當程度地擠壓了小城鎮發展“做特、做優”的物理空間和自主發展的政策空間。不少地方把小城鎮發展簡單地理解為追求實現完整的城鎮體系，其后果是引起城市更加擴張性外延式發展，吸納城鎮化發展中釋放出來的富余農民已被置于從屬地位，極大地削弱了小城鎮解決“三農”問題的重要作用。
首先，繼續發揮特大城市、城市群在城鎮化發展中的核心引領作用。在城鄉統籌發展中，特大城市和大城市更要率先轉變發展模式，不斷完善和提升城市在全球化競爭發展中的特定功能，退出一般性的競爭行業（尤其是低端制造業），內斂行政資源的外延性擴張，重點發展戰略性新興產業。當前主要是做到城市能力的三個提升，即提升創造功能、服務功能、信息引領功能為主的城市創新能力；提升生態發展、低碳發展、人文發展為主的城市綜合承載能力，不斷提高城市地區開發建設的成熟程度；提升民生發展民生保障和市民幸福指數為主的城市公共服務能力。
其次，將支持中小城市和小城鎮發展納入“十二五”規劃。各級政府要將中小城市和小城鎮作為“十二五”規劃的重點扶持發展對象，在制度安排、政策引導、措施落實等方面給予保障和支持。把中小城市和小城鎮的發展與區域中心城市功能提升、人口合理集聚和農業現代化結合起來，優化空間布局，承接產業轉移，完善城市功能，提升城鎮品質，提高中小城市和小城鎮的吸納能力、承載載力、特色能力和縣域經濟帶動能力。農村地區要優先發展能夠帶動現代農業發展的建制鎮，為農村特色產業服務的特色鎮，有一定產業基礎吸納農民工能力強的工業鎮，承接大中城市產業轉移的小城鎮，有效改善周邊農村地區人居環境的中心鎮。堅持綠色可持續發展，落實“節能減排”指標，有效防止城市污染向農村地區擴散。保護小城鎮特色風貌，發展鄉土特色、民族特色鮮明的縣域經濟和多種產業，引導小城鎮有特色的發展。
第三，充分發揮市場機制對推進城鎮化和小城鎮建設的基礎性作用。政府支配的公共資源要優先向小城鎮配置，以吸引各類生產要素和市場要素向小城鎮集中。尊重小城鎮發展優勝劣汰的自然過程。國家重點打造支持小城鎮發展的金融市場與信用環境，成立小城鎮基礎設施建設專項基金。在市轄縣（區）較多的城市，要建立市區與小城鎮的財政分享制度，增強小城市發展的活力和能力。
第四，啟動設市機制，改革設市的基本條件。停止設市審批已經十年了，各地普遍發展起了一批經濟實力強、城鎮建設好、吸納農民工多的小城鎮，應該盡快啟動設市機制。改革依建制設市，探索按經濟實力和非農經濟活動狀況劃塊設市。積極穩妥地推進“省直管縣”，改革現行的市管縣行政管理模式，弱化地級市的直接管權，強化縣一級財政的公共財政支配權，支持縣域經濟特色發展。進一步研究縣轄市的設置條件和在鎮一級實施的縣級行政管理模式改革。
第五，改革城市維護建設稅。按照“獨立稅種、擴大稅源、穩定稅基、提高稅率、專征專管專用”的思路，研究推動將目前的城市維護建設稅改革為城鄉建設維護稅，建立國家專項稅收支持村鎮基礎設施建設維護管理的長效機制。科學統籌小城鎮發展中的“建新與治舊”的關系，公共財政要支持原有小城鎮的治理和改造，有機更新，讓更多的城鎮居民受益。
第六，積極推動小城鎮行政管理體制改革試點。2007年2月紹興縣即開始推動“強鎮擴權”的試點。主要做法是擴展職權、改革機構、壯大財權，改革取得了積極的成果。2006年紹興28個中心鎮的生產總值、財政收入、工業總產值分別為520.5、43.5、2121.9億元，到2009年，以上三項指標分別為738.2、67.8、3269.6億元，增幅分別為41.8%、56%、54.1%。只占23.7%的鄉鎮（街道）數量，規模以上工業產值占到全市的45%。 2010年2月22日溫州市明確提出“鎮級市”的改革試點，通過實質性的讓利、擴權、高配、授權，努力實現縱向權力結構的扁平化和權力中心的下移，解決強鎮責大權小的突出問題 。目前山東、廣東、安徽 等省區也在做改革的嘗試。(未完待續）
（作者系中國國際城市化發展戰略委員會副主任、中國城市科學研究會副理事長、住房與城鄉建設部村鎮司原司長）
